推进集体经营性建设用地入市工作的若干思考

王 海，龙 腾（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.国土资源部土地整治重点实验室上海科研工作站，上海 200003）



推进集体经营性建设用地入市工作的若干思考

王 海1，2，龙 腾1，2
（1.上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003；2.国土资源部土地整治重点实验室上海科研工作站，上海 200003）

摘 要：农村集体经营性建设用地入市是促进城乡土地资源优化配置，破解城乡二元结构难题，实现城乡统筹的重要手段。本文基于全国试点地区的上海松江区集体经营性建设用地入市的关键问题研究与实践探索，从规划国土管理和多部门联合两个角度分析进一步助推“入市”工作顺利开展的思路与途径，并提出建立健全相关规划国土政策措施和加强部门协同支持后续配套监管的建议。

关键词：集体土地；经营性建设用地；土地市场

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农村集体经营性建设用地入市是已取得“经营性建设用地”合法身份的集体土地作为资源要素，在符合规划的前提下，允许其使用权有偿流转进入土地要素市场，显化农村地区土地价值，以实现土地财产收益最大化。2014年第六次规土工作会议以来，上海明确了锁定建设用地总规模和实现建设用地“负增长”的任务目标，存量建设用地已逐步成为土地利用的重要组成，故而推动存量的集体经营性建设用地入市也就成为上海城乡统筹发展过程中优化土地资源配置利用的必选路径之一。

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发［2014］71号）。次月，十二届全国人大常委会发布《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，其中的试点地区包括上海市松江区在内。上海按照国家部署，基于建设用地流转的有益经验，关注解决集体建设用地与国有土地权能差异和如何建立城乡统一土地交易市场等重大问题［1］，全面启动松江区集体经营性建设用地入市研究工作。

1 上海松江集体经营性建设用地入市关键问题研究与实践

1.1 松江区集体经营性建设用地入市工作概况

松江区具备基本完成村、镇两级农村集体产权制度改革的优势，明晰的集体建设用地产权关系为“入市”提供了扎实基础。研究探索主要集中在打通关键环节、形成政策支撑、构建制度规范方面。基于土地利用现状梳理，设置排除不适宜“入市”的类型选项，包括现状为合资合作企业且合约未到期的、现状为改制企业的、地块涉及权属纠纷或法律诉讼的、近两年即将征地或已启动征地工作等情形的。经筛选统计，松江全区集体经营性建设用地总面积为2843.92公顷，其中集中建设区内1033.41公顷，占比36.34%；集中建设区外1810.51公顷，占比63.66%（图1、图2）。

结合数据摸底和关键问题理论研究，理清农民、集体、政府之间的关系，参照国有土地交易规范，明晰并形成了集体经营性建设用地入市前准备、入市组织、合同执行与监管、地价管理等全生命周期管理程序及要点，构建了一套涵盖管理办法、入市细则、业务规范、格式文本的规范制度，初步建立了入市制度体系。2015年12月23日，永丰街道新城主城H单元H30-01号地块成为上海集体经营性建设用地入市的首幅地块，土地用途为商办，出让年限40年，目前在挂牌出让过程中。该幅地块成功入市验证了集体经营性建设用地入市研究成果的可操作程度和可推广性，为试点工作持续、系统化、规范化开展奠定了基础。

1.2 “入市”收益分配

集体建设用地使用权流转收益分配问题是“入市”能否取得成功的关键，土地增值收益分配应以兼顾国家、集体、个人为原则，合理提高农民个人收益［2］。松江区立足解决农民基本保障和促进农村持续发展及农民持续增收的前提背景，构建收益分配机制，参照国有建设用地使用权出让收益征缴、分配比例，由区级财政收取农村集体经营性建设用地入市增值收益调节金。收益调节金用以强调和促进公共服务配套设施建设与国有土地同责，兼顾行政区内不同区域间土地增值收益的平衡。同时，其计提采用区别化政策，为保障作为农村经济引擎的工业产业引入落地，暂时不对工业用途的土地使用权交易缴纳调剂金作规定；而关于商服用途的土地使用权出让、租赁，提取成交地价总额的50%作为调节金，调节金的70%返还地块所在街镇，30%由区财政参照国有土地使用出让资金使用范围统筹安排使用。此外，还对扣除土地增值收益调节金以外部分在集体成员之间的合理分配进行引导性规定，在纳入公开审计监督和政府监管范畴的前提下，最大程度保证了集体经济组织内部分配的灵活性。

图1　上海市松江区经营性建设用地现状Fig.1 The state of operating construction land in Songjiang District of Shanghai

图2　上海市松江区拟入市地块分布Fig.2 Diagrams of the land that prepared to enter the market in Songjiang District of Shanghai

1.3 “入市”程序设计

当前“入市”的紧迫需求是实现操作畅通。入市程序主要参考并延续国有建设用地使用权出让入市程序，再在具体操作上分阶段适当安排调整。入市交易前期，增设意向表决和出让方案表决程序，充分体现对农民集体产权的尊重。地价评估、方案审核审批等环节均需政府介入，实现政府全程引导和充分参与。入市交易中期，为满足建设城乡统一建设用地市场的目标，程序设计与国有建设用地出让保持一致。在此基础上强调流程的的规范透明，营造公开、公平、公正的交易环境。不同的是针对集体经济组织的招商能力较弱的特点，强化设计了组织招商推介等服务性功能。入市交易后期，利用监管协议制度确保交易各方按照出让合同及监管协议的要求依法依规节约集约利用土地，以解决因集体建设用地交易中政府出让合同签订主体地位的缺失而伴随产生的建设开发监管职能同步失效的难题。

1.4 集体经营性建设用地权能问题分析与解决

农村金融市场发育还不够成熟，由于法律地位缺失导致集体土地流转和国有土地流转不“同权”，集体建设用地的抵押权难以得到金融系统和法院系统的认可，商业银行对集体建设用地提供抵押贷款持有十分保留的态度，一般只有地方信用社提供低额度贷款［3］。农村集体经营性建设用地缺乏抵押权、担保权，无法进入金融市场。造成受让发资金不足，难以对集体经营性建设用地深度开发并获取增值收益，掣肘“入市”进程，影响“入市”效果。

松江区政府打破政策壁垒，明确赋予集体经营性建设用地入市取得的建设用地使用权可以设定抵押权，并参照国有建设用地使用权设立抵押权的登记办法依程序办理抵押登记。选取区内试点金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务，并由试点金融机构负责研究制定使用权抵押贷款操作办法细则。集体建设用地使用权抵押时所担保的债权范围有限，仅用于开发建设该出让地块的贷款，且不能超过交易合同所约定的土地出让价款总额。抵押权实现后若不能归还，土地所有权人即农村集体在同等条件下享有优先购买权。以此，保障实现集体经营性建设用地与国有土地享有同等的抵押融资权能。

2 推进“入市”工作的规划国土政策机制框架建构

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革三大重要破冰任务之一，必然与国家及上海现行的规划体系与土地管理逻辑或规范之间保持一定程度上的差异甚至冲突关系。推进“入市”工作，有必要以全流程管理视角统筹思考地籍权属、计划规划编纂核查等问题。健全、完善、充实现有规划国土政策、机制和措施，保障“入市”工作能够顺利开展和常态化、规范化运行。

2.1 做好土地地籍管理和登记确权等基础工作

明晰“入市”前土地产权，扩充不动产统一登记内涵。将集体房屋土地纳入不动产登记范围，各级集体经济组织所属的地块和使用权相应的范围、使用者、面积、用途、权利状况及房屋等信息均需登记在册。尽快明晰农村集体建设用地的现状产权权属关系，加快集体土地所有权登记发证工作，完成农村集体建设用地所有权、使用权确权登记，确保参与“入市”的土地均持有集体建设用地所有权证，其土地权属清晰且无争议。为集体经营性建设用地入市做好确权准备，有效避免“入市”过程中产生的权属纠纷。

参照国有土地登记制度，强化“入市”后权属登记管理。集体经营性建设用地入市后的使用权登记应纳入不动产登记范畴内，按照属地管理为原则，由松江区负责统一登记，办理不动产登记证。若入市地块为净地出让，则进行第一次可发放明确土地权属等内容的不动产证书，在地上建筑完成后，应进行第二次登记更换原证为土地、房屋等权属的不动产证书。

2.2 科学制定集体经营性建设用地入市计划安排

推进“入市”需循序渐进、按部就班，不可完全放开甚至过度依赖市场，需统筹权衡供应量与需求量之间的关系，避免出现“供过于求”致使集体资产受损的不良交易情况。需合理强化计划意识，把握好入市的节奏和力度，有序稳步推进。建议根据经济社会发展规划、产业政策、城乡规划、土地利用总体规划，明确规划划定的可入市流转的农村集体经营性建设用地范围和总体规模。综合土地利用年度计划下达及使用情况，在系统模拟和分析土地市场状况和所有权人意向申请的有关情况后，确定入市体量、不同用途的土地供应面积、地段及供地时间，科学编制集体经营性建设用地年度入市计划。并允许根据市场实际运行状况在可控规模范围内小幅度调整优化计划安排，灵活控制节奏，统筹安排，有计划、有步骤、有目标地合理利用农村集体土地资源。

2.3 明确并强化规划管理和合规性审查效用

土地利用总体规划和城镇总体规划是土地资源利用的蓝图底板，是进行城市乡村建设、对土地进行有效管理的依据。农村集体经营性建设用地“入市”必须符合和遵循区域发展和土地利用用途管制的要求，这是“入市”的重要前置条件。

第一，做好规划编制管理。规划编制需科学，尤其是需明确对资源性土地（基本农田和耕地）的使用与长期保护，积极探索和建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重与各类专项规划的有机衔接与协调。

其二，严格合规性审查。对于集中建设区及郊野单元规划确定的类集中建设区，要以批准的控制性详细规划为主要参照标准进行审查；对于其他区域（郊野农村地区），要以批准的村庄规划为合规性审查主要标准。目前，松江区控详规管控单元规划74项，已批58项；郊野单元规划11项，已批类集中建设区控详2项（永丰街道和新浜镇）。上海全市保护性村庄共五处分布在松江区，新镇、黄桥、赵王、东夏、长溇等村的村庄规划都在编制中。综上，集中建设区内现状规划覆盖程度较高，覆盖面积达到75%以上，建议松江区近期优先开展集中建设区内“入市”工作，待保护性村庄规划批复后，再同步推动集中建设区外商办、工业等地块“入市”，保障保护性村庄复兴经济和转型发展的用地需求。

2.4 同步缩小农村集体建设用地的征地范围

集体经营性建设用地入市和缩小征地范围两项工作相辅相成，激励健全集体建设用地征地规范，缩小征地范围，可以让渡土地空间给“入市”工作［4］。第一，通过界定公共利益，缩小征地范围。公共利益的范围界定模糊和宽泛，为利益驱动大规模征地的可能性埋下伏笔。建议尽快明确公共利益的范畴，制定征地名目清单并严格执行。第二，改革创新征地补偿制度，依赖市场倒逼征地范围缩减。现行的补偿办法主要以农作物统一年产值或区片综合地价作为计算依据，难以对政府实际征地需求加以有效遏制，有违节约集约利用土地的初衷。建议松江区参考浦东三林地区市场化补偿试点工作基础，理顺货币补偿与产权房屋调换的关系，动态调整土地使用权基价及价格补贴。同时，赋予集体经济组织选择权或谈判议价权，通过市场机制显化土地价格［5］，以高成本变相制约征地规模意愿，腾挪避让“入市”土地空间。

3 基于加强部门协同和后续配套支持监管的分析与建议

集体经营性建设用地入市工作业务综合性、系统性强，不仅涉及规划国土，还紧密联系法律赋权、金融财税、建设管理、产业结构调整、基层组织建设等多个条线职能。按照保障工作链条完整、润滑的要求，明晰部门协作事项，从加强部门联合和支持后续配套监管的角度，对松江区“入市”工作提出五条建议。

3.1 营建符合和支持“入市”精神的法律政策环境

集体经营性建设用地入市作为“新鲜事物”，与现行法律法条存在一定程度上的冲突。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许试点在期限内暂停实施土地管理法、城市房地产管理法等有关内容。为保障松江区“入市”工作顺利，需部门联合打破法律壁垒，贯通支持政策［6］。第一，建议尽快明确并对地方性法规文件做出调整。按照通知精神，发文调整或暂停《上海实施＜土地管理法＞办法》与“入市”精神不符的部分内容。第二，奠定支持和鼓励“入市”工作的相对宽松的政策环境。研究出台一系列能够支持保障“入市”的地方性政策文件，通过规划、土地、建管、财政、金融等多部门政策支持叠合形成“入市”工作的绿色通道。

从长远角度看，作为集体经营性建设用地入市的必要前提和重要保障，确保“入市”有法可依才是根本解决之道，需修订完善土地管理等基本大法，逐步放开集体建设用地入市。第一，修订和调整土地管理法、城市房地产管理法关于禁止集体土地入市流转的有关条款，将集体经营性建设用地流转的条件、主体、合法形式以及程序通过法律规范的形式确定下来。第二，针对物权法中集体建设用地使用权相对模糊不清晰的现状，建议明确集体建设用地的财产权和他物权，确定其用益物权的性质，保护权利人对集体所有土地享有的相关物权权力。第三，需修订担保法中农村集体建设用地不能抵押的限制性条款，明确集体经营性建设用地的担保权利，允许集体经营性建设用地与国有建设用地同等权力进入金融市场。

3.2 界定集体经营性建设用地转入单位的准入标准

集体经营性建设用地交易，宜参照国有建设用地使用权交易过程，凭身份证明和银行或金融机构出具的资信证明参加投标、竞标。但不可设置投标人资质、开发投资额度、注册地和税务登记地等限制条件，保障国有、集体所有制企业均可公平参与的权力。另外，由于农村地区对于产业项目可行性论证审查相对薄弱，一定程度上存在引进污染企业的风险隐患。“入市”旨在促进城乡一体化发展，并非是承接国有土地上淘汰的落后及“三高”产能，应将集体土地作为一种战略性资源，需要会同发改、经信、环保部分联合考虑和研究明确转入主体的准入标准，对集体建设用地使用权人的企业用途类别以及节能节地程度加以限定，以便与生态文明、新型城镇化、产业结构调整等政策相衔接，促进可持续发展，避免对农村地区造成二次污染和伤害。建议松江区综合“入市”工作准入机制，按照国家和上海市产业政策、环保政策，在交易准入环节淘汰、清退无竞争力的劣势企业，招商引进有发展潜力和市场竞争力的优质企业［7］，通过资产收购、建造来扩大集体资产总量，实现“腾笼换鸟”。

3.3 重点研究和厘清“入市”收益的使用和管理

“入市”收益使用管理与分配具备同样重要的地位，应以解决农民基本保障为前提，以农村持续发展及农民持续增收为基础、以保障公共服务配套设施建设为原则［8］。目前，松江区已经明确由区级财政收取农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金。松江区南北级差地租差异显著，收益调节金应兼顾不同区域间土地增值收益平衡。建议财政部门明确将该项资金统筹用于松江全区范围内，优先用于支持经济欠发达区域（松江浦南地区）低效用地减量化、基本农田保护、农民集中居住以及对街镇级财政的补贴返还等。另外，出让收入扣除土地增值收益调节金以外的部分，归集体经济组织所有，可委托镇政府代为管理。扣除该地块的前期出让成本后，部分用于集体经济组织资产经营，以定期分红形式分配给农民；另行计提部分资金用于“入市”镇村基础设施、公益事业和基本农田保护等支出。农村集体经济组织取得的收益纳入农村集体资产统一管理，实行专户管理，专款专用。分配和使用情况均纳入农村资本资产监管平台公开，接受集体内部审计监督和政府监管。

3.4 进一步深化和细化“入市”交易后续管理研究

国有土地交易市场中政府鉴于双重身份而具备所有权和管理权集成并行的优势，而集体土地交易需离析原有并行关系，界定形成土地所有者（出让方）、受让方和管理方的三方行为身份，原有权力责任逻辑关系适用度降低，亟需明晰划分三方职能。此外，“入市”交易工作环节众多，涉及多项行政管理职能，管理环节还有待进一步明确与细化。第一，细化“入市”交易税务征管工作内容。集体经营性建设用地入市税种、税率缺乏标准及规定，建议财税部门明确应征数额和计税种类，参照国有土地情况适当调整。出让环节包括契税、印发税；转让流转环节包括契税、印花税、土地增值税、营业税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加、企业所得税、个人所得税；保有环节需增设新税种替代城镇土地使用税功能。

第二，明确后续建设开发及土地使用相关管理内容。受让人在出让地块上进行开发建设的，应按上海现有规划管理、建筑业管理、房地产管理以及交通、环卫、消防等城市管理的有关规定办理各项申请审批手续，获取《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程开工建设许可证》、《商品房预售许可证》和《集体土地使用权证》。农村集体经营性建设用地使用权收回与续期、因公共利益实施征收及补偿、违法用地和违法建设认定和查处均参照国有土地使用权操作方式方法。集体土地使用权出让人和政府均具备监督建设开发和土地利用过程的权力，但应根据监管能力可达程度区别对待。鉴于建设管理阶段行政审批环节频繁，监管责任应适度偏重于政府方；而土地使用周期性长且涉及所有权人自身利益，监管责任应适度偏重于出让方。

3.5 完善农民民主决策和多元监督机制

突出农村农民主体地位，建立完善农民民主决策和多元监督机制是长效助推“入市”工作的催化剂。强化农村土地民主管理工作，充分发挥农村集体经济组织管理农村土地的主动性、积极性和责任心［9］。第一，建立“入市”民主管理决策工作机制。“入市”关系到集体经济组织成员的切身利益，必须提升公众参与的份额和广度，建议“入市”意向以及出让方案需经村民代表大会审议，并取得2/3以上代表同意，以实现利益群体的知情权和参与权。第二，逐步提高“入市”民主管理决策效益。建议指导成立镇级资产经营公司，完善法人治理结构，农村集体经济组织可将集体资产委托镇级资产经营公司负责运营管理，有效促进规范化管理，提高经营效益，降低管理费用。第三，完善监督管理和考核机制。建议将农村土地民主管理作为加分项纳入年度考核评分指标，并由区政府组织对各行政村“入市”管理情况的定期检查、巡查及抽查考核。

4 结语

农村集体经营性建设用地入市是构建城乡统一土地交易市场，实现农村与国有土地同权、同价的重要路径，使农民参与分享城镇化和工业化的“红利”，促进城乡土

地资源优化配置。松江区基于对增值收益分配方式方法、抵押融资权能差异弥补、全周期程序管理设计等若干问题的研究分析，从实际操作层面，探索和实践科学可行“入市”方案；从制度完善方面，奠定规范有序入市制度的理论基础，“入市”工作取得突破性进展。为保障“入市”持续、科学、高效推进，提出两方面思考与建议。一是针对与现行规划土地管理政策制度存异现状，统筹考虑登记确权、规划管控、计划安排、征地改革等内容，健全、完善、充实现有规划国土政策、机制和措施。二是联合行政职能条线，加强部门协同和后续配套支持与监管。营建法律政策环境，界定准入标准，厘清收益使用管理，深化后续管理，促进民主决策监督，保障节点环节有序衔接和“入市”工作稳步推进。

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A discussion on getting rural collective operating construction land into the land market

WANG Hai1，2， LONG Teng1，2
（1.Centre for Shanghai Municipal Construction Land and Land Consolidation， Shanghai 200003， China；2.Scientifc Research Workstation for Key Laboratory of Land Consolidation and Rehabilitation， Ministry of Land and Resources，Shanghai 200003， China）

Abstract:The work on collective operating construction land into the market is an important for realizing optimal allocation of land resources.It is also important for balancing and coordinating urban and rural development.Based the research and exploration of the “into land market” work in Songjiang district of Shanghai， which was chosen as national pilot， we considered how to promote the work of collective operating construction land into the market.Several recommendations are made from two perspectives； frstly， to improve related planning and land policy measures， and secondly， to strengthen follow-up regulatory processes by multisector cooperation.

Key words:rural collective land； operating construction land； land market

中图分类号：F301.1

文献标志码：A

文章编号：2095-1329（2016）02-0037-05

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.010

收稿日期:2016-01-27

修订日期:2016-02-18

作者简介:王海（1988-），男，硕士，主要从事土地利用规划与土地整治研究.

基金项目:上海市规划和国土资源管理局科研项目（gtz2015005-4）