上海市工业用地减量化规划构想及关键问题分析

石忆邵，刘丹璇

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）



上海市工业用地减量化规划构想及关键问题分析

石忆邵，刘丹璇

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

摘 要：运用规范分析与实证分析相结合的方法，分析了上海大都市工业用地减量化的必要性与可行性；在此基础上拟定工业用地减量化的具体规划构想，并剖析其影响效应及需要解决的关键问题。研究结果表明：至2040年上海市可缩减工业用地的理论潜力不少于248km2；“198区域”是上海工业用地减量化的重点区域；工业用地减量化政策的实施并不会损害上海的城市综合竞争力。有序推进工业用地减量化是上海迈向全球城市的重要战略举措，其规划设想可行，生态效益显著，风险可控。

关键词：土地管理；工业用地；减量化规划；关键问题

电子邮箱: shiyishao@tongji.edu.cn

联系电话: 021-65981085

工业用地减量化是指对不符合土地利用总体规划要求且社会经济或环境效益较差的现状工业用地，通过拆除复垦等土地整治工作，使之恢复农地生产能力或发挥生态用地功能，或作为未来发展的预留空间。其实质是通过建立工业用地退出机制，力争以最少的土地资源消耗、最低的空间占用和最小的土地生态环境负荷，实现资源节约型、空间紧凑型和环境友好型的可持续发展目标。

改革开放以来，上海已从中国传统的工业经济中心城市转变成为先进制造业与现代服务业互动发展的综合性经济中心城市，并正在向国际经济、金融、贸易、航运中心和创新中心演进。与其他国际大都市相比，目前上海工业用地具有下列主要特点：（1）工业用地占比过高。2013年上海工业用地748km2（不包括96km2的仓储用地），占建设用地比重为24.4%；若加上仓储用地，其占比达到27%。（2）工业用地地均产出绩效偏低。2013年上海工业用地的地均工业生产总值为41.57亿元/km2，远低于东京都184.2亿元/km2（2007年），纽约93.20亿元/km2（2002年）的水平。（3）工业用地绩效不平衡。2011年上海市占地不到40%的规模以上工业企业（指年主营业务收入2000万元及以上的工业企业），贡献了约95%的工业产值，而占地60%的其余工业企业仅贡献了约5%的工业产值。

到2040年，上海将建设成为具有全球资源配置能力、全球综合服务功能、核心国际竞争力、全球影响力的全球城市，亦即成为全球金融中心、全球贸易中心、具有全球影响力的科技创新中心、全球先进的信息网络枢纽和具有全球影响力及独特魅力的文化大都市之一［1～3］。要实现这一宏伟的战略目标，就必须着力优化上海城市产业结构、土地利用结构和空间结构［4，5］，建立与全球城市相适应的产业体系、城镇体系与生态网络体系［6］。研究表明：处于后工业化时期的国际大都市的建设用地总面积趋于基本稳定；由于受到服务经济的崛起和居民生活质量的提高等因素的影响，工业用地总规模趋于减少；而公共服务设施用地和休憩娱乐用地日渐扩大［7］。因此，工业用地减量化既是迈向后工业化社会的上海确保建设用地零增长理念的贯彻和落实的重要步骤，又是上海迈向全球城市的重要战略举措，有助于推动上海创新城市、生态城市、人文城市建设。

1 上海市工业用地规模缩减的可能性及布局调整的可行性分析

1.1 工业用地规模缩减的可能性分析

在上海市建设用地零增长的背景下，按照GDP年均7%的增幅、工业在产业结构中占比30%推算，至2020年全市GDP为35000亿元。参照国内外同类城市的工业用地绩效水平，预计到2020年上海工业用地的地均GDP产出约为20～22亿/km2（现状水平的2倍），规划工业用地总规模需要475～525km2。对比新加坡、芝加哥等国际大都市的发展经验，为确保必要的城市经济活力和战略性制造业发展空间，大都市区域应保障建设用地的10%～15%用于制造业生产，即中心城保留少量都市型工业用地，各郊区县保留15%～20%的建设用地为工业用地。据此估算，到2040年全市工业用地规模和比重应该进一步降低，工业用地总量为350～500km2。因此，建议全市工业用地总量上限按500km2规划，下限按350km2规划。由此可见，至2040年全市可缩减工业用地理论潜力不少于248km2。

1.2 工业用地布局调整的可行性分析

上海郊区工业用地占城市建设用地比重达40%，且大量工业用地位于规划产业园区以外［8］。上海目前规划集中建设区内104产业区块外现状工业用地约有195km2（简称“195区域”）；规划集中建设区外现状工业用地约有198km2（简称“198区域”）。缩减将从“198区域”开始，“195区域”也有部分工业用地将予以缩减。其中：“198区域”工业用地约占全市工业用地的1/4，这部分工业用地不仅产出效率偏低，而且分布零散，能耗偏高，环保问题和外来低端就业问题均较突出，是上海工业用地减量化的重点区域，需要建立逐步引导退出的机制。

另一方面，“198区域”内需要压减的工业企业绝大多数为规模以下工业企业（指年主营业务收入2000万元以下的工业企业），其工业产值占全部工业产值的比重很低，而用地所占的比重却很高。因此，工业用地减量化对全市工业产值和税收的影响是十分有限的，但其对城市空间优化配置、土地节约集约利用及生态环境品质提升的作用却是非常明显的。上海近两年的发展实践表明：工业用地减量化政策的实施，有效减少了低效用地、落后产能、污染排放、安全隐患，提升了用地产出效益、产业能级水平、生态环境质量。譬如：2014年上海工业用地减量化增出7个郊野公园，它们是运用“增减挂钩”的政策推进“198区域”内工业用地减量化的重点项目，7个郊野公园规划总面积约130km2，其中正在实施的一期面积约50km2，一期涉及减量化搬迁的企业达516家［9］。由此可见，工业用地减量化政策并不会损害国际大都市的经济竞争力，恰恰相反，工业用地减量化的成功实施，不仅能够显著地减少环境风险和生态稀缺，而且为生态优先、创新驱动、转型发展的集约型城市建设提供了发展空间和回旋余地。

1.3 工业用地效益提升的可能性分析

2013年上海工业用地的地均工业产值为41.57亿元/km2，不仅远低于国际大都市的产出水平（表1），而且低于苏州（152.3亿元/km2，2012年）、深圳（62.5亿元/km2，2010年）、广州（50.2亿元/km2，2008年）等城市；上海工业用地地均从业人数也低于北京、苏州、深圳等城市［10］。土地产出差距主要在郊区县，提升的潜力也主要在郊区县。

表1　上海与部分国际大都市工业用地绩效比较Table 1 Comparison in industrial land performance among Shanghai and some international metropolises

2 上海未来工业用地减量化规划构想

2.1 上海未来工业用地减量化目标

（1）近期目标（2016～2020年）：2016～2017年期间，上海市“198”工业区域减量20km2；到2020年，“198”工业区域共减量50km2，主要分布于上海近郊区。

（2）远期目标（2021～2040年）：“198”区域全部减量，“195”区域减量50km2。

2.2 上海未来工业用地减量化规划设想

（1）区域划分

中心城区：以外环高架路为界，中心城区面积为663.9km2，覆盖范围全部为集中建设区，其中104区块的面积为56.12km2。

近郊区：总面积为1426km2，其中集建区面积为663km2。近郊区内的集建区外工业用地，图斑面积较大，分布比较集中，很多紧邻集建区。集建区外工业用地面积约为65km2。

远郊区：远郊区土地面积约为4400km2。远郊区建设用地比例较低，大部分土地为耕地。该层的集建区外工业用地图斑较小，分布零散，大多远离集建区。

（2）减量化的原则

工业用地减量化的5条基本原则是：坚持减量与增效（土地产出绩效）相结合原则；坚持减量化地块相对集中、成片减量原则；兼顾利益相关者原则；坚持减量与结构优化相结合原则；坚持上下联动、协同推进原则。

（3）总体思路

集建区外工业用地（“198区域”）优先减量，未来“198区域”工业用地完成大部分减量后，对集建区内工业用地（“195区域”）再进行减量化。由于近郊区临近中心城区，土地成本较高，建设用地需求大，减量化任务迫切，所以在近郊区的“198区域”内的工业用地优先减量。

（4）减量化的进度安排

2016～2020年：主要进行“198区域”的工业用地减量化，每年减量10km2，到2020年，完成近郊区50km2工业用地的减量化任务。

2021～2040年：至2025年，完成近郊区所有“198区域”工业用地的减量化，和35km2远郊区的工业用地减量化，预计共完成约100km2的减量化任务；2025～2030年，主要进行远郊区“198区域”的减量化，同时对部分中心城区的“195区域”的工业用地进行产业转型和升级，至2030年，完成“198区域”140km2减量化任务，和10km2“195区域”的减量化任务；2030～2040年，完成所有“198区域”的减量化任务，至2040年，总共完成“195区域”50km2的减量化任务。

2.3 工业用地减量化后的设想

（1）中心城区：中心城区没有“198区域”内的工业用地，只有“195区域”内的工业用地。至2040年，中心城区“195区域”工业用地减量完成65%以上。“195区域”内的工业用地主要进行产业升级和转型，注重功能提升，朝高端化方向发展。转型后的195区域内的工业用地，可以适当发展都市型工业，增加研发总部类用地和商业办公类用地，为上海国际金融、经济、创新中心建设提供用地保障。

（2）近郊区：至2040年，近郊区力争完成全部“198区域”内的工业用地减量化。对于已经减量的“198区域”内的工业用地，以复垦为导向，重点实施生态修复和整理复垦，并可适当规划公共绿地、广场绿地以及城市开放空间，为上海生态宜居型城市建设提供空间载体。对近郊区减量的“195区域”内的工业用地，可以发展生产性服务业。

（3）远郊区：至2040年，远郊区的“198区域”内的工业用地全部减量，该区域主要进行复垦，完善基本农田保护区、水源保护区建设，健全大型郊野公园建设和城市生态网络空间体系；同时预留一部分用地，为未来城市发展提供用地支撑。

3 上海市工业用地减量化进程中的若干关键问题分析

3.1 各级政府之间的目标取向差异及其互动协作问题

为了推进城乡土地节约集约利用和生态文明建设，鉴于本市工业用地规模偏大、占比偏高和产出绩效偏低的客观现实，上海市政府要求各相关区县、乡镇实施工业用地减量化。但是，区县、乡镇政府出于自身的利益诉求，不太愿意执行这一政策，主要原因之一是担心工业用地减量可能带来工业企业数量减少，致使当地工业生产总值和工业行业税收减少，影响地方政府的近期收益；加之地方政府官员的任期有限，出于政绩考虑，不得已倾向于追求短期利益，而对短期收益不显著的政策，则很不情愿地执行，因而地方政府的积极性不高。

需要指出的是，由于所要减量的工业用地主要是违法违规工业用地及低效工业用地，其工业总产值不足全市的10%，产出效率偏低，且布局分散、能耗偏高、环保问题和外来低端就业问题突出。它们的减量化对全市工业生产总值和工业行业税收的影响是相对有限的。而且，工业用地减量化以后所带来的生态环境提升效应、产业转型升级效益、土地集约化利用效益、人口集中化效应、发展空间溢价效应等综合效益将远大于其负面效应。因此，应加强与地方政府的沟通和协调，提高其对全局利益和长远利益的认识与重视程度，增强其工作责任感。目前，上海市以郊野单元规划为载体，以土地整治为平台，探索建立了郊野单元规划支持政策、土地出让政策、财政支持政策等多部门政策联动机制和协调推进的工作机制，集体经济组织和农民的长效增收机制，引逼结合的奖励和考核机制［12，13］，为大都市工业用地减量化积累了初步经验。

此外，工业用地减量化涉及到规划、国土、发改、交通、水利、环保、农林和建设等多部门的利益，在具体实施时，可能会和其他部门产生冲突。其一，减量规划和各部门的专项规划有冲突，在拆迁改旧和整治、复垦的过程中，影响到其他部门的工作。比如某个地块需要减量，今后作为农用地，但是该地块的通信、电力和道路等是按照工业用地来规划的，如果在减量过程中，没有和这些部门协商一致，可能会引起这些部门不满，影响减量工作的开展。其二，当出现多部门权力叠加的情况时，需要各部门相互支持和配合，并提出令多方满意的解决方案，才能顺利实施工业用地减量化。但目前减量化工作的开展仍以规土部门为主，合力效果尚未充分彰显。

3.2 工业用地减量化与工业企业员工的再就业问题

工业用地减量化之后，原有企业员工需要新的工作岗位，如何安排这些人员的再就业就成为政府必须考虑的另一个现实问题。根据上海郊区“198区域”内部分典型工业企业的调查资料分析，在这些企业中就业的本地职工仅占10%左右，其余从业人员主要是外来流动人口。由此可见，工业用地减量化对本地职工就业的影响较小，但对外来流动人口就业的影响较大。不过，这也符合上海减少低端产业、减少环境污染源、减少人口压力、减少征地动迁矛盾、减少社会管理成本的客观要求［14］。

另外，根据企业员工技能和年龄的不同，进行效应的就业安排：一是安排部分少数技能水平相对较高的员工进入先进制造业企业工作，二是原企业的管理层员工可以进入高端服务业企业工作，三是综合素质较低的员工安排社区就业（如物业管理、保安、家政服务、理发、送报纸、保洁、护绿和养老院工作等）。统计分析显示，2007年上海市社区就业人口约为36万人。据测算，上海市社区就业容量约为100万至150万人，未来可以提供较为充足的就业岗位［15］。

3.3 资金平衡压力大的问题

工业用地减量化是一项长期的工作，需要大量的资金投入。减量规划、拆旧、改迁、补偿、土地的生态修复和复垦及土地的二次开发都需要一定规模的资金。工业用地减量化作为一项政府工作，初期会有一定比例的政府专项财政拨付，但是工业用地减量化所需资金量大、投资周期长，仅依靠政府的资金投入是难以长期维系的。单从市级政府20万元/亩的财政补贴来看，全市248km2的工业用地减量化，光市级财政补贴就将高达744亿元。若每年减量10km2，则每年所需市级财政补贴为30亿元。目前，工业用地减量的主要区域集中在“198区域”，这部分工业用地减量后，需要进行生态修复和复垦，今后主要用途是作为农用地和生态用地。由于土地用途的限制，这部分减量土地不会带来高收益，也不能用于商业开发，因此，不能吸引企业投资，也难以进行市场交易。而“195区域”的情况则不同，减量后的土地，一部分成为农用地和生态用地，另一部分进行产业升级和产业转型。后一部分土地可以进入市场，政府通过土地出让获得一定的收益，为后续工作提供资金支持。

为此，应通过设立政府专项启动资金、财政补贴、工业用地指标周转调剂资金、其他土地的土地出让金的转移支付、自筹资金、专项奖励资金，以及吸纳社会上的企业投资和民间资本，同时整合银行贷款、土地信托等多种资金来源，减轻政府的资金压力，保证工业用地减量化的可持续发展。

4 结语

综上所述，上海工业用地减量化不仅是必要的，而且是可行的，其规划设想符合上海发展实际，且包括生态效益、社会效益和经济效益在内的综合效益明显，所面临的问题是能够化解的，所存在的风险也是可控的。工业用地减量化政策的实施并不会损害上海的城市综合竞争力，而是上海建成全球生态宜居城市、人文城市、创新城市的必要举措。

参考文献（References）

［1］上海市发展改革研究院.上海全球城市建设的目标内涵、战略框架与发展策略研究［EB/OL］.2015-05-18.http://www.supdri.com/2040/index.php？c=article&id=216.Shanghai Academy of Development & Reform.The goals connotation， strategic framework and development strategy of construction of Shanghai as a global city［EB/OL］.2015-05-18.http://www.supdri.com/2040/index.php？c=article&id=216.

［2］肖林.未来30年上海迈向全球城市的社会文化软实力及其发展战略［J］.科学发展，2015，（6）:5-15.Xiao L.Shanghai's social and cultural soft power and its development strategy towards the global city in the next 30 years［J］.Scientifc Development， 2015，（6）:5-15.

［3］宁越敏.未来30年世界城市体系发展趋势与上海的地位和作用［J］.科学发展，2015，（3）:19-24.Ning Y M.The world city system development trend and status and role of Shanghai over the next 30 years［J］.Scientifc Development，2015，（3）:19-24.

［4］戴星翼.上海转型发展中的土地优化利用［J］.上海国土资源，2015，36（1）:1-4.Dai X Y.Land resource optimization during the transition phase of Shanghai development［J］.Shanghai Land & Resources，2015，36（1）:1-4.

［5］庄少勤.“新常态”下的上海土地节约集约利用［J］.上海国土资源，2015，36（3）:1-8.Zhuang S Q.Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”［J］.Shanghai Land & Resources， 2015，36（3）:1-8.

［6］石忆邵，周蕾.国内外城市生态用地与城市竞争力关系的实证分析［J］.上海国土资源，2015，36（1）:5-9.Shi Y S， Zhou L.Empirical analysis of urban ecological land and urban competitiveness at China and abroad［J］.Shanghai Land & Resources， 2015，36（1）:5-9.

［7］石忆邵，彭志宏，陈华杰，等.国际大都市建设用地变化特征、影响因素及其对上海的启示［J］.城市规划学刊，2008，（6）:32-39.Shi Y S， Peng Z H， Chen H J， et al.Features of land use change and impact factors of construction land of international metropolises and significances to Shanghai［J］.Urban Planning Forum，2008，（6）:32-39.

［8］袁华宝.城乡统筹发展中的土地利用问题探讨［J］.上海地质，2009，30（3）:8-9，23.Yuan H B.Discussion of land-use in urban and rural development［J］.Shanghai Geology， 2009，30（3）:8-9，23.

［9］陈桂兰.“减量化”增出七座郊野公园［N］.文汇报， 2015-08-04.Chen G L.Construction land quantity reduction brings seven country parks［N］.Wenhui Daily， 2015-08-04.

［10］石忆邵，樊文平，蒲晟.我国大都市产业用地规模结构与效益的比较分析［J］.同济大学学报（社会科学版），2010，21（2）:25-31.Shi Y S， Fan W P， Pu S.Comparative analysis of scale， structure and benefts of metropolitan industrial land in China［J］.Journal of Tongji University （Social Science Section）， 2010，21（2）:25-31.

［11］石忆邵，范胤翡，范华，等.产业用地的国内外比较分析［M］.北京:中国建筑工业出版社，2010.Shi Y S， Fan Y F， Fan H， et al.Comparative analysis of industrial land between domestic and overseas［M］.Beijing: China Architecture & Building Press， 2010.

［12］钱家潍，金忠民，殷玮.基于上海郊野单元规划实践的土地集约利用模式研究初探［J］.上海城市规划，2015，（4）:87-91.Qian J W， Jin Z M， Yin W.Research of land intensive utilization mode based on Shanghai suburbs unit planning practice［J］.Shanghai Urban Planning Review， 2015，（4）:87-91.

［13］刘静，陆靖慧，叶子，等.上海市198区域工业用地减量化对镇村利益的影响分析及对策研究［J］.上海国土资源，2015，36（4）:39-42，46.Liu J， Lu J H， Ye Z， et al.The impact and countermeasure of industrial land reduction on the interests of towns and villages in the ‘198' area of Shanghai［J］.Shanghai Land & Resources，2015，36（4）:39-42，46.

［14］关于耕地保护和工业用地减量化［EB/OL］.2014-05-06.http:// www.supdri.com/2040/index.php？c=article&id=59.On cultivated land protection and industrial land quantity reduction［EB/OL］.2014-05-06.http://www.supdri.com/2040/ index.php？c=article&id=59.

［15］李振锋.上海市社区就业发展研究［D］.上海:华东师范大学硕士学位论文，2009:34-35.Li Z F.Research on community employment development of Shanghai［D］.Master's thesis， Shanghai: East China Normal University， 2009: 34-35.

Reduction in the amount of industrial land in Shanghai: ideas and key problems

SHI Yi-Shao， LIU Dan-Xuan
（College of Surveying and Geo-Informatics， Tonhigji University， Shanghai 200092， China）

Abstract:The purpose of this study is to discuss the necessity and feasibility of the reduction in the amount of industrial land in the Shanghai metropolis.We aim to formulate specifc planning ideas for the reduction in the industrial land quantity，analyze the effects of this reduction， and identify the key problems that would need to be solved.The research method includes a combination of normative analysis and empirical analysis.The research results are as follows: （1） To 2040， the theoretical potential of the reduction in the quantity of Shanghai's industrial land is not less than 248 km2； （2） “The 198 Area”is a key area for the reduction in the industrial land in Shanghai； （3） The implementation of the industrial land reduction policy will not damage the comprehensive urban competitiveness of Shanghai.We conclude that promoting an orderly reduction in the industrial land is an important strategic countermeasure for Shanghai in terms of its aim towards a global city.It is feasible as a planning idea， the ecological beneft is remarkable， and the risk is controllable.

Key words:land management； industrial land； quantity reduction planning； key problems

中图分类号：F301

文献标志码：A

文章编号：2095-1329（2016）02-0001-04

doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2016.02.001

收稿日期:2016-01-21

修订日期:2016-02-19

作者简介:石忆邵（1963-），男，博士，教授，博士生导师，主要从事城市与区域经济及土地资源管理等研究.

基金项目:上海市规划和国土资源管理局科研项目