人口流动常态化背景下的西部地区新农村建设

郭德君

摘 要：在人口流动已成常态化的背景下，新农村建设凸显出更为重要的意义，在城市和农村都得到协调发展时才会出现合理的人口流动，整个社会也才能真正实现和谐发展。而在推动农村社会发展过程中，新农村建设是其中非常重要的一环，从目前情况来看，西部地区的新农村建设取得了很大成就，但也面临着一系列亟待解决的问题。通过分析，提出了切实转变工作作风以摈弃形式主义作风、将硬件设施建设和文化软实力的提高放到同等重要的地位、采取实际措施提高农业产业化水平以及建立具有科学性、规范化的制度体系并实施积极措施建设人才队伍等应对措施。

关键词：西部地区；人口流动；新农村建设；问题；应对措施

中图分类号：C912

文献标识码：A 文章编号：1672-1101（2016）02-0078-07

Abstract： With the normalized population mobility comes the foregrounded construction of new countryside.The harmonious development of the whole society can only be realized after the simultaneous coordinated development of the urban and rural areas is realized and reasonable population mobility emerges. In the course of promoting the social development in rural areas， the construction of new countryside plays an important role. Under the current circumstances， great achievements have been achieved in the construction of new countryside， however， we are also confronted with a series of urgent problems. Therefore， this paper proposes the work style should be transformed to eliminate bureaucracy； equal importance should be attached to infrastructure construction and soft cultural power； concrete measures should be taken to improve the industrialization of agriculture； scientific and standardized institutions should be set up and measures should be taken to foster talented personnel.

Key words： the west of China； population mobility； construction of new countryside； problem； countermeasures

一、人口流动与西部地区新农村建设

西部地区的人口流动目前已呈现出了常态化的发展趋势。陕西省2014年末有3 775.12万常住人口，而流动人口比2013年增加了40.17万人，达到586.66万人，约占全省常住人口15.54%的比重，比2013年上升了1.02个百分点。其中203.8万人流到外省，比2013年增加了25.67万人；净流出省外人口比2013年增加了3.15万人，达到82.95万人；较之2010年19.19万人的数量增加幅度更为明显[1]。青海省2014年末常住人口583.42万人，而102.34万为人户分离人口，其中87.38万人为流动人口[2]。重庆市统计数据显示：2013年，全市常住人口2 970万人，1 043.13万人离开原籍外出务工，其中531.98万人到市外，占所有外出人口51.0%的比重；511.15万人在本市跨区域流动，占所有外出人口49.0%的比重。流入的211万外来人口主要来自四川、贵州等周边省份，在外地流入重庆人口中占据了77%的比重，其中四川人达到134万，接近六成多，体现出这一区域人口流动方面丰富的地域文化特征[3]。重庆作为中国第4个直辖市，拥有很大发展潜力，强劲的发展势头不断增强了城市的凝聚力和吸引力，但是，其大城市大农村的二元发展格局依然明显，因此，从重庆大规模的人口流动可折射出西南地区人口流动的部分特征。在人口流动已经成常态化的背景下，一方面要尽可能研究农民工如何融入城市，另一方面也要采取积极措施消除城乡二元结构以实现合理的人口流动。城市和农村都得到协调发展时，整个社会也才能真正实现和谐发展。而在推动农村社会发展过程中，新农村建设是其中一个不可忽视的环节；对西部地区而言，新农村建设更是具有非常重要的现实意义，是解决城乡二元矛盾中一个比较可行的措施。

从现实情况来看，西部地区在中央及地方各项政策指导下，新农村建设取得了一系列成就，极大地促进了西部农村地区社会的发展。以甘肃省平凉市为例，在新农村建设过程中，积极将各种方式密切结合起来，稳步推进了住房建设与交通、能源、信息等基础设施建设，使农村地区的面貌发生了很大变化。在此基础上还大力开发肉牛养殖，林果、蔬菜种植等特色优势产业，农民增收的渠道被进一步拓宽[4]。该市灵台县以村庄整治和文明生态家园建设为切入点，新农村建设取得了显著成效[5]。 西南地区的新农村建设同样取得了很大成绩，例如，重庆市通过有效的工作体系、机制及措施有力促进了新农村建设和农村综合改革的进程[6]。整体来看，首先，西部各地开展新农村建设以来， 农村地区的基础设施不断得以完善，村容村貌焕然一新，生活环境较之以前发生了天翻地覆的变化；其次，西部农村地区的社会事业有了较大进步，各种便民服务体系不断得以完善，城乡公共服务之间的差距逐步在缩小，农村地区的社会化服务上了一个新台阶；最后，西部一些地区的农业生产水平较之以前也有了一定提升，从而进一步夯实了农民增收的基础。但是，由于西部地区地域广袤，各地实际情况不尽一致，经济发展水平不均衡，这些成就的取得并不是整体性的，而是有明显的区域性特征。总的看来，西部农村地区在新农村建设中还较为普遍地存在一些需要解决的问题，需要我们认真面对并提出相应的对策。

从现实情况来看，西部地区在中央及地方各项政策指导下，新农村建设取得了一系列成就，极大地促进了西部农村地区社会的发展。以甘肃省平凉市为例，在新农村建设过程中，积极将各种方式密切结合起来，稳步推进了住房建设与交通、能源、信息等基础设施建设，使农村地区的面貌发生了很大变化。在此基础上还大力开发肉牛养殖，林果、蔬菜种植等特色优势产业，农民增收的渠道被进一步拓宽[4]。该市灵台县以村庄整治和文明生态家园建设为切入点，新农村建设取得了显著成效[5]。 西南地区的新农村建设同样取得了很大成绩，例如，重庆市通过有效的工作体系、机制及措施有力促进了新农村建设和农村综合改革的进程[6]。整体来看，首先，西部各地开展新农村建设以来， 农村地区的基础设施不断得以完善，村容村貌焕然一新，生活环境较之以前发生了天翻地覆的变化;其次，西部农村地区的社会事业有了较大进步，各种便民服务体系不断得以完善，城乡公共服务之间的差距逐步在缩小，农村地区的社会化服务上了一个新台阶;最后，西部一些地区的农业生产水平较之以前也有了一定提升，从而进一步夯实了农民增收的基础。但是，由于西部地区地域广袤，各地实际情况不尽一致，经济发展水平不均衡，这些成就的取得并不是整体性的，而是有明显的区域性特征。总的看来，西部农村地区在新农村建设中还较为普遍地存在一些需要解决的问题，需要我们认真面对并提出相应的对策。

二、西部地区新农村建设中需要关注的几个问题

（一）一些地区新农村建设中形式主义作风较为突出

西部许多农村地区在基础设施建设、住宅建设等方面做了不少工作，取得了较大成绩，但通过调查发现形式主义作风依然存在。例如，一些农村地区的小康屋示范工程在设计时过多考虑了外观效应，导致了建设成本过高，一些小康屋造价高达几十万，超过了一般家庭的承受能力。一些家庭的外出务工收入基本投入到这些方面而并非生产方面，外出务工本来是为了更好的生活，但在西部地区经济整体比较落后的情况下，务工收入用到其他更为需要的方面，尤其是能促进家庭和地区可持续发展的一些生产设施方面可能更为合理。在调查中还发现一些示范性工程主要建在公路两边，乍一看给人耳目一新的感觉，但纵深地带的变化其实并不明显，部分山区一些地方连脱贫问题都没解决。虽然新农村建设不可能一蹴而就，有一个阶段化的推进过程，示范工程确实也有以点带面的积极效应，但从中依然可以看到形式主义作风的负面影响。受此影响，西部一些农村地区的面貌主要在表层发生了一些改观，并没有实现实质性的华丽转身，一些地方经济基础薄弱，在村民生活还没有真正改善的情况下却建了一些与民生无关的大型工程，并将这些面子工程作为获取上级拨款的重要途径。另外，一些工程项目建设在统一规划与村民意愿的整体协调、农耕土地与建设用地的合理分配、农民利益切实保障与地方社会全面发展的综合平衡等方面也存在一些问题。如果一些面子工程以创造政绩为主要目的，一些惠民项目主要以表面形象塑造形象，而不以考虑民生及地区社会发展为着眼点，新农村建设就违背了它的初衷。

（二）一些地区新农村建设中对精神层面因素关注不够

新农村建设开展以来，西部许多地区在水、电、现代通讯等基础设施建设方面有了巨大进步，村民的居住条件大为改观，幸福指数也有了较大提升，但相比较而言，村民的精神面貌却没有发生很大变化。虽然在新农村建设中，西部许多地方也非常注意将文明新风注入到农村，科技下乡、农家书屋等形式多样的群众性精神文明创建活动为新农村建设赋予了新的内涵，但总的来说，农村精神文明建设依然停留在表层，在物质生活巨大变化的背后，农民的观念没有相应变化。一些村民集体观念并没有增强，导致村民之间互助精神严重缺失;一些人主要生活在自己的小圈子里边，与其他人之间的冷漠感、距离感增强;一些没有脱贫的村民农闲时整天以下棋、打牌消磨时光;富裕起来的一些人却将钱拿来盖庙，大搞迷信活动。虽然农村居民的观念提升是一项复杂的系统工程，它的改变具有层次性、阶段性，但到目前为止，在西部一些农村地区依然很难看到其有整体的实质性改变，从而使巨大的物质生活进步和落后的观念之间形成了鲜明反差。新农村建设包含着非常丰富的内涵，可从不同角度进行划分，也可在宏观上将其分为物质和精神建设两个基本构成部分，只有在二者整体的互动平衡中，西部地区新农村建设才能和谐有序的发展。而且物质和精神系统也有不同构成，如精神系统又有表层和思想观念等内涵层面的组成，因此，子系统的构成亦要平衡，西部地区新农村建设才能保持可持续的发展态势。其基本构成关系如图1所示：

图1 西部地区新农村建设总体关系示意图

（三）西部地区新农村建设缺乏坚实的经济依托

西部地区新农村建设还面临着政府资金投入不足、地方财力有限、社会资金来源渠道少等矛盾，新农村建设的持续进行缺乏坚实的经济依托。从一些主要经济发展指标上来看，西部地区和东部地区在经济发展方面还存在比较大的差距。例如，2013年的西部地区生产总值为126 002.8亿元，仅占国内生产总值20.0%的比重。虽然西部许多地区仍以农业为主体，但第一产业也仅占全国27.6%的比重;其中粮食产量为15 987.6万吨，占全国26.6%的比重，第二、第三产业所占全国比重更低，2013年西部地区三大产业产值和所占全国比重如表1此处数据以及表1、图2和图3数据均来自国家统计局《中国统计年鉴——2014》2014年版820-821页，中国统计出版社出版。所示：

表12013年西部地区第一、二、三产业产值和所占全国比重图

第一产业第二产业第三产业

产值（亿元） 15 700.8 62 356.5    47 945.4

所占全国比重（%） 27.6 20.3 18

和全国其他地区比较，西部地区三大产业和中部地区差距并不大;但和东部地区仍有较大差距。

所以，一方面要看到西部地区的发展潜力;但更要看到差距，这样才能对西部地区未来的发展有一个比较合理的定位。2013年西部地区产业发展情况和全国不同地区的比较如图2所示：

图22013年西部地区和东、中、

东北地区第一、二、三产业产值比较图

从人均生产总值情况来看，2013年西部地区为全国最低，略低于中部地区，离全国平均水平仍有一定差距，与发达地区差距不小。基本情况如图3所示：

图3西部地区人均生产总值和全国及其他地区比较图

因此，从发展的眼光来看，建设具有长效机制、多源化的新农村建设资金来源体系固然需要社会不同体系之间的合力，但对西部农村地区而言，培养地方经济的自生能力亦是其中一个关键因素。从这个角度而言，西部各地根据实际不断进行调整从而形成合理的产业结构体系是培育地方经济自生能力的一个重要基础。由于西部许多农村地区还是以农业，尤其是粮食种植业为经济基础，因而着眼农业发展提升地方经济实力在当下是比较切合实际的选择。从西部农村地区的实际情况来看，改革开放以来农业生产模式发生了较大改变，极大地促进了生产力的快速发展，以陕西关中地区、甘肃陇东地区为例，原来小麦耕种、打碾全是人力所为，劳动强度大、生产效率低，现在农业生产基本实现了机械化，生产效率有了较大提高。但是，西部一些地区农业生产模式的转变也仅仅到此程度，依靠土地获得的收入依然十分有限。究其根源，是农业的生产方式还是没有发生根本性改变;农业的生产、经营依然是零散的按户经营，规模化程度不高，销售服务还未完全迈向社会化，产业化发展的空间还没获得很大拓展;加之相关科学技术跟不上，农产品的附加值不高，从而严重制约了农民增产增收。

（四）一些地区新农村建设还缺乏规范化制度保障，且人才队伍严重不足

新农村建设涉及到农村社会生活的各个方面，是一项具有长期性、复杂性的艰巨工程，需要以科学、精细的规划为前提有序地展开，但在西部一些地方的新农村建设中，无序化的特征较为明显，不同层次的工作之间缺乏统一性、协调性。没有从农村社会持续发展的角度对诸多建设项目进行战略性规划。因此，建设成本高、损害农民利益的事常有发生。另外，在新农村建设过程中，人才队伍的建设还任重而道远，在目前西部一些农村地区的新农村建设中，对人才队伍建设的重要作用认识不够，没有将人才培养纳入到新农村建设的整体规划中来，缺乏适应现代农村社会发展需要的实用性人才培养途径，从而导致人才队伍建设方面出现了一些问题。具体表现为：新农村建设人才队伍的结构不合理，从事体力劳动的技工型人才所占比重过大，而掌握一定技术、善于经营的知识型、复合型人才相对较少。更为严重的是，大规模人口流动又将有一定知识水平的青壮年劳动力带走，这进一步弱化了西部农村人才队伍建设的后备力量。在新农村建设中还缺乏有较高管理能力的基层领导干部，农村基层领导后继乏人的现象令人担忧。总之，西部地区新农村建设在人才队伍的培养和智力支持方面还有许多工作要做。

三、西部地区新农村建设中出现问题的应对策略探讨

（一）切实转变工作作风以摈弃形式主义作风

西部地区新农村建设本来需要大量投入，一些地方的建设因为缺少资金而严重受阻，而形式主义的工作作风又降低了资金的使用效率，进一步凸显了建设资金匮乏的矛盾。针对此问题，首先要通过形成科学、完善的制度以合理地利用包括资金在内的一切资源，坚决将以表面形象塑造形象的形式主义扼杀在萌芽状态;其次，新农村建设中一些项目的规划要将科学性、实用性以及经济性密切结合起来。一些工程的建设要根据各地实际情况量力而行，并要经过科学论证，在充分听取各方意见尤其是村民意见的基础上再进行合理布局，不要建成偏重外观的示范性工程，形式和内容要做到有机统一;最后，新农村建设是一项阶段性、长期性的工程，一些尚未脱贫的地区应在求真务实工作原则的指导下，在循序渐进的基础上先抓与农业生产、民生密切相关的建设，在有效实施脱贫扶贫、解决温饱问题的前提下，再稳步进行其他建设。总之，西部地区新农村建设中的许多项目要纳入到地区社会全面发展的整体步骤中来，才能在村民得到实惠的基础上真正树立全新的形象，不可只注重一点而不及其余，从现实情况来看，形式主义不能说只存在于某一层面，因此，地方各级政府都要将改变工作作风放到重要地位，以尽可能排除形式主义工作作风对新农村建设的不良影响。基本的运作模式如图4所示：

图4西部地区新农村建设整体步骤图

（二）新农村建设中要将硬件建设和文化软实力的提高放到同等重要地位

如果新农村建设仅仅只是物质层面的改变，地区的农民将自己囿于土地或家庭内，而将新农村建设的任务完全推给政府，新农村建设就不可能持续发展。因为西部地区新农村建设是艰巨的长期性工程，它的发展绝不仅仅意味着可视的外观变化，人的全面发展是其应有之意，在新农村建设中，农民综合素质要紧跟时代发展不断提高。只有不断的提高村民素质，其主体性的社会地位才有可能真正得以实现。因而在新农村建设中，村民素质的全面提高是其中非常重要的一环。各级政府要根据地方实际将村民整体素质的提高上升到影响地区社会全面发展的高度来认识，将西部农村地区社会文化事业的发展和文化软实力的提高放到战略地位来抓，进行必要的投入以建设多层次的文化工程。事实上这些年来西部地区公共财政支出一直以较大幅度在增长，以西部大开发12省（区、市）扶贫工作重点县基本情况为例，2000～2013年财政收支基本情况如图5[7]328所示：

图52000～2013年西部大开发12省

（区市）扶贫工作重点县财政收支情况图

但是，在今后的财政支出方面，要根据地区实际适度将财政投入向文化领域倾斜，以通过切实可行途径培育多种形式的提高地区村民文化素质的载体;不同地区的地方政府和相关社会组织也要将村民整体素质的提高作为重要的课题来研究以提出具体的实施措施。当然，村民自己也要有发展自我的意识，要积极利用各种条件提高自己的能力以适应现代社会发展的需求，现代社会需要的新型农民不仅要了解、掌握现代化的农业生产知识，也要有理性的投入产出意识，更要有自觉的社会参与意识、开拓创新的自主意识。只有农民的综合素质、潜力和主动性不断得以提高，西部地区新农村建设才能有一个可靠的建设主体。

（三）采取切实措施积极培育西部地区新农村建设的经济基础

就西部农村经济发展现状来看，农业在产业结构中依然占有很大比重，因此，在着眼全局又考虑现实的基础上，西部农村地区还需要进一步依靠科技力量发展现代农业以强化地方经济基础，换言之，积极培育地方经济自生能力具有非常重要的意义。以粮食生产为例，虽然受到自然灾害的频繁影响，但在科技力量推动下，西部地区的粮食作物产量一直在稳步提高，表2是相对较长时间内西部大开发12省（区、市）与粮食作物生产相关的一些指标，综合分析后从中可部分看出西部地区这些年来农业生产水平的发展变化。

但是，在西部农村经济发展过程中仅仅依靠农业系统自身的力量显然是不够的，还需要其他系统的支持，尤其是工业系统的支持。虽然在目前阶段工业反哺农业在西部地区很难整体性铺开，但在新农村建设中，城市支持农村，工业反哺农业是解决“三农”问题一个非常重要的战略性举措，也是消解城乡经济发展二元对立格局、统筹城乡一体化发展的一个具体措施。从我国经济发展的整体态势来看，工业反哺农业的条件已经成熟，经过几十年经济的快速发展，我国工业反哺农业有了比较现实的基础，而且西部一些地区在这方面已有了一些成功的典范，也积累了一定的经验，在此基础上，还要继续探索工业反哺农业的多种现实途径。

表2西部大开发12省（区、市）与粮食生产相关指标情况表（1990～2013年）[7]316-328

指标单位1990年1995年2000年 2010年2012年2013年

农用机械总动力万千瓦5 906.27 534.310 706.621 318.524 599.026 043.6

化肥施用量（按折纯法计算）万 吨570.8825.41 008.61 526.31 673.91 717.9

受灾面积千公顷11 692.014 531.015 773.015 532.09 186.210 394.9

粮食作物播种面积千公顷33 668.533 920.334 528.833 796.434 217.634 491.0

粮食占总播种面积比重%77.473.970.064.963.463.0

粮食作物产量万 吨11 168.311 729.912 896.314 436.415 494.715 987.6

粮食作物单位面积产量空 缺3 317.13 458.13 734.94 271.64 528.34 635.3

数据来源：国家统计局农村社会经济调查司主编《中国农村统计年鉴—2014》，其中的粮食作物单位面积产量原书空缺，可能为公斤/公顷。

对西部广大农村地区而言，在以科技为重要支撑力量发展现代化农业的过程中，实施农业产业化会进一步拓展农业发展空间。西部各地要结合地方实际对如何重构农村生产模式进行深入研究;一些贫困地区、生产力落后的地方要根据具体情况尽力破解如何培育现代农业经营主体的难题;有条件的地方对农村生产经营模式如何向规模化转型、销售服务如何向社会化迈进等产业化过程在实践中要予以不断探索;并要不断摸索如何在市场经济大背景下壮大地区农业龙头企业的可行途径，以将之作为推动地方经济发展的强大动力。一些地方的农业产业化发展还要与特色农业、生态农业等新型农业形态相结合，这样才能有效推动地区农业产业化的发展步伐。在此基础上，西部地区的农业产业化发展才有持续性可言，才能在新农村建设中真正促进地方经济的繁荣发展。

（四）建立具有科学性、规范化的制度并采取积极措施建设人才队伍

西部新农村建设过程中，必须要以科学、规范的成熟制度为依托，否则低水平的重复建设等一系列无序行为就会出现。对于新农村建设中资金的筹集与运作、建设成果的评估，上下级政府之间财权、事权的合理划分等必须要有详尽的制度体系对之进行规范。相关制度的制定一定要将科学性和可操作性放到首要地位，制度经过完善后就要尽力保持其恒定性，但不应将制度的恒定性绝对化，制度在运行过程不合理的成分需及时修改或终结，这反而能在很大程度上保持制度的连续性。政策的终结其实蕴含了发展的内涵[8];其次，在制度、规范的运行过程中，各级组织、部门之间既要分工明确，更要统一协调，新农村建设中系统的合力才会最大程度发挥出来;最后，良好制度效力的发挥是以高素质人才主导性作用的发挥为基础的，人才队伍的建设在西部新农村建设中的重要性便异乎寻常地凸显出来了。因此，要将人才队伍的建设放到重要的地位，积极构建提高村民专业技能和综合素质的平台;并要形成健全的机制，运用多种途径不断优化农村人才结构，并在人口流动呈常态化的背景下不断善条件、创造就业机会以将部分优秀人才留住。在人才队伍建设中，基层领导的选拨和培养也是非常重要的一环，因此，要逐步完善基层民主制度，让群众将有威望、有领导能力的人选出来;另一方面，要通过各种形式的继续教育不断提高现有领导的综合素质;与此同时，一些地区还要针对贫困地区的具体情况探索如何吸引优秀大学毕业生到基层来的机制，通过输血机制的建立，基层组织与领导在西部新农村建设中的重要作用才能真正发挥出来。西部地区新农村建设过程中制度运行及人才建设措施基本状况如图6所示：

图6西部地区新农村建设制度运行及人才建设措施示意图

四、结语

总之，在人口流动呈现常态化的发展背景下，西部地区的新农村建设更要纳入到地区整体性建设，在具体规划过程中，针对人口大规模流动情况下所出现的一系列具体问题，围绕改善农民生活水平以及促进农村社会全面进步的新农村建设主题，从政治、经济、文化等不同角度出发对其进行全面审视、科学论证，新农村建设才能有可靠的前提。在实施过程中，还要切实改变工作作风，将硬件和软件设施建设放到同等重要的地位;稳步推行农村的产业化进程以建立坚实的地方经济基础，还要在总结经验的基础上形成完善的制度，西部地区的新农村建设才能维系持续、稳定的发展态势，也才能全面实现其造福百姓和推动地方经济社会全面发展的初衷。

参考文献：

[1] 陕西省统计局.新常态下陕西人口发展呈现四大特点——2014年陕西人口发展报告[EB/OL].（2015-05-05）[2016-02-28].http：//www.shaanxitj.gov.cn/site/1/html/126/111/10737.htm.

[2]青海省统计局，国家统计局青海调查总队. 青海省2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2015-02-26）[2016-02-28].http：//www.qhtjj.gov.cn/tjData/yearBulletin/201502/t20150226_4377.html.

[3]范永松，罗清艺.来渝外地人 10个当中6个是四川人[N].重庆晨报，2014-03-13.

[4]惠程华.众手绘制农村新画卷——平凉市新农村建设纪实[N].甘肃日报，2011-08-15.

[5]惠程华，郭海凤，王富强. 农家新景入画来——灵台县新农村建设纪实[N].甘肃日报，2011-09-20.

[6]农业部农业调研组.重庆市加强新农村建设和农村综合改革问题研究[J].中国农业资源与区划，2009（4） ：3-4.

[7]国家统计局农村社会经济调查司.中国农村统计年鉴—2014[M].北京：中国统计出版社，2014.

[8] Mark R Daniels.Terminating Public Programs：An American Political Paradox[M].New York：M.E.Sharp，1997：5-6.