政府购买公共文化服务制度安排与项目制“文化扶贫”研究

段小虎，张惠君，万行明



政府购买公共文化服务制度安排与项目制“文化扶贫”研究

段小虎，张惠君，万行明

摘要文章结合“十三五”时期我国“文化扶贫”工作基本要求和政府购买公共文化服务制度安排，通过对单位制、志愿制以及项目制“文化扶贫”认知基础、理论逻辑、组织结构的对比分析，认为基于矩阵式组织结构的项目制“文化扶贫”拓展了政府购买公共文化服务的政策空间，它以项目合同制管理为手段，以智力支持为内容，以提升基层文化机构服务软实力为目标，探索了文化“精准扶贫“新机制。

关键词政府购买公共文化服务高校图书馆贫困地区项目制文化扶贫

引用本文格式段小虎，张惠君，万行明.政府购买公共文化服务制度安排与项目制“文化扶贫”研究［J］.图书馆论坛，2016（4）：5- 12.

自国家“八七扶贫攻坚计划”实施以来，我国扶贫方式发生了三个重大转变：一是由道义性扶贫向制度性扶贫转变，二是由救济式扶贫向开发式扶贫转变，三是由经济型扶贫向综合（经济、教育、文化）型扶贫转变。党的十八大以后，特别是2015年11月中共中央政治局会议审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》又提出了“采取超常规举措，拿出过硬办法，实施精准扶贫”等新的扶贫指导思想。为了配合国家扶贫攻坚计划，2015年12月文化部等七部委联合印发的《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》对“文化扶贫”工作做出了全面部署。《纲要》强调：“实现基本公共文化服务标准化、均等化，最艰巨、最繁重的任务在贫困地区，加快推进贫困地区公共文化服务体系建设，是服务脱贫攻坚大局、构建现代公共文化服务体系的重要任务。”“十三五”期间，我国文化扶贫工作涉及22个省级行政区、167个地级行政区、839个县级行政区、14.2万个行政村、3.26亿人口，占国土面积49.9%［1］。除了数字的“震撼”之外，我国文化扶贫还面临着几个复杂的二律背反问题：一是贫困地区文化生态与内生性重构的背反；二是贫困地区文化传承与主流文化的背反；三是“他组织”文化的“创造性破坏”与“自组织”文化自信的背反。严峻现实表明，我国文化扶贫既要在宏观层面充分整合经济、教育、文化等相关资源，改善地区文化生态［2］，也要在微观领域重点解决基层文化机构服务能力、服务质量和服务品质问题，推动供需之间的有效对接。探索以政府购买公共文化服务为依托，以项目合同制管理为手段，以智力支持为内容，以提升基层文化机构服务软实力为目标的“文化扶贫”新机制，对于推动“精准扶贫”有重要的理论和现实意义。

1　政府购买公共文化服务基本模式

政府购买公共服务是西方发达国家为提高公共支出质量、创新公共服务模式的重要举措。20世纪40年代，西方国家普遍采取直接生产的方式提供社会公共服务。但20世纪70年代以后，随着福利多元主义思潮和新公共管理运动的兴起，外部购买（contracting out）逐渐成为政府提供社会服务的重要方式［3］。在“市场化、竞争性、非垄断、分权以及效率衡量”等核心理念推动下，现代西方发达国家政府购买形成了几个基本特征：一是非营利组织成为政府最重要的合作伙伴，原因是这些组织不以追求经济利益为目的，与公共服务价值观念高度契合；二是竞争性购买或“契约购买”成为政府购买的基本模式，消除了以往各种“指向性拨款”责任不明、效率低下等弊端；三是重视合作伙伴“术业专攻”或“专业化服务能力”，提高了公共服务质量和效率。在美国，政府购买也称为购买服务合同或合同外包，主要是指政府在社会福利预算中拿出经费，采取直接拨款或公开招标的形式向非营利组织购买社会服务，具体模式可以划分为“合同外包、特许经营、政府资助、凭单制、法令委托、减免税、使用者付费和志愿服务”［4］。

我国政府购买公共文化服务的制度性安排是随着市场经济发展、政府职能转变和公共文化服务体系建设需要而逐渐形成的。按其理念与形式特征，大致可以划分为体制内购买和体制外购买、竞争购买和非竞争购买、单位制购买和项目制购买等。

党的十八大以前，体制内购买即上级政府向下级政府购买公共文化服务曾经是政府购买的主要方式。从1994年的分税制改革到2002年的农村税费改革，再到2006年全面取消农业税费，基层政府财政收支结构、财权与事权矛盾进一步激化，公共服务与产品供给能力出现了一定的退化。特别是中西部贫困地区，公共文化服务不仅需要面对城乡二元格局、区域二元格局的现实，而且承受着“自然和社会因素导致服务成本大幅提高”［5］的压力。为了推进新型农村社会建设，提升农村、特别是贫困地区公共文化服务能力，国家通过自上而下和财政转移支付的方式设立了大批文化建设或文化扶贫项目，如“万里边疆文化长廊”补助专项、县级两馆建设项目、文化信息资源共享工程、农家书屋工程、“三馆一站”免费开放专项、农村广播电视村村通工程、绿色电脑进西部工程、公共文化服务体系示范区（项目）创建项目、“三区”人才支持计划和“春雨工程”。这些项目大部分属于非竞争性，但也有一些属于竞争性项目。比如，公共文化服务体系示范区（项目）创建就属于比较典型的竞争性体制内购买：文化部向文化工作基础较好、成绩突出并可取得示范效果的地级市（区）人民政府（含省直辖的县级人民政府）公开竞争性招标。经专家评审、政府审批后，中标者按照文化部、财政部制定的“国家公共文化服务体系示范区（项目）创建标准"开展创建工作。最终由文化部组织专家委员对各个创建单位进行审查验收，合格者由中央财政给予补助和奖励。其基本运作机制是：“在政府内部建立起竞争性‘虚拟市场’，按照市场竞争逻辑来运作某些政府公共服务事务，将政府内部的上级与下级的行政关系转变为买者与卖者的市场交易关系。”［6］周兰翠认为：“体制内项目购买制通常是将公共服务以项目的形式，向下级政府或者隶属政府的服务机构公开招标竞标，由中标者按照招标者的项目规划以及双方所签订的合同来供给公共服务，最终招标者进行绩效考核与验收并拨付资金的制度。”［6］

与体制内购买相比，体制外购买具有鲜明的开放性特征，承接方既可以是市场主体也可以是社会组织或个人，购买形式包括服务外包、特许经营、委托代理、采购配送等，标的既可以是财产性的也可以是某些特定行为或某个范畴的智力成果。我国体制外购买探索实践首先是从转企改制后的歌舞剧团、商业化演艺公司等服务外包开始的，如长沙（2003）“政府埋单、群众看戏”文化惠民工程［7］、宁波（2005）“万场电影千场戏剧进农村”活动［8］都是政府以合同外包的形式购买公共文化服务的典型案例。虽然这种购买方式在丰富农村群众文化生活方面起到了一定的积极作用，但总体上渠道过于单一、形式基本雷同、管理普遍粗放，很难满足基层群众多元化的文化需求，也无法针对性地解决农村文化建设中深层次矛盾问题。

党的十八大以后，特别是2015年以来，为了加快构建与市场经济相适应的现代公共文化服务体系，国家先后出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》等指导性文件，对建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制、完善公共文化服务供给体系、提高公共文化服务效能作出了重要部署。尚在审议中的《中华人民共和国公共文化服务保障法草案（稿）》《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》等也对公共文化特许经营作出了明确规定。比如，《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》第六条规定：公民、法人或者其他组织依法设立公共图书馆，按照有关规定给予税收优惠和其他扶持政策；高等学校图书馆、科研机构图书馆以及政府设立的其他类型图书馆向公众开放的，国家给予必要的经费支持［9］。

在文化供给侧改革和政府购买制度安排的推动下，我国承接政府购买的专业化社会组织呈现迅速发展态势，各种形式体制外购买实践也取得了一些积极成果。比如，上海华爱社区管理服务中心管理多家社区文化中心，北京悠贝亲子图书馆、皮卡书屋分别承接朝阳区、东城区街道图书馆管理运营，无锡全中文化公司承接无锡新区文化馆管理运营［10］。

从现阶段我国政府购买制度设计思想的角度看，强化社会资源合理配置、推动政府购买观念创新、制度创新、方法创新带来了政府购买的结构性变化：从体制内购买为主向体制外购买为主转变，从营利性组织为主向非营利性组织转变，从非竞争性的单位制向竞争性较强的项目制转变。这些变化为解决当前文化建设、特别是文化扶贫中存在的深层次矛盾提供了良好的外部环境。

2　我国“文化扶贫”的基本组织形式

2006年全面取消农业税后，国家将农村公共文化建设纳入公共财政保障体系范畴［5］。但随着公共财政投入的增加，农村文化建设以及文化扶贫工作也逐渐暴露出一些深层次的结构性矛盾：文化基础设施建设先行了，但文化软实力建设未能及时跟进；供给侧改革力度加大了，但需求侧“自组织”能力建设［11］未能及时跟进；公共财政投入增加了，但资源利用效率和服务水平未能及时跟进……这些矛盾表明，我国文化扶贫还需要在扶贫理念、扶贫理论和扶贫机制上有新的突破，其中矩阵式、项目制文化扶贫就是一种基于文化扶贫现实需求的探索。

从组织结构来看，我国文化扶贫有两种基本的组织形式：一种是垂直式、单位制文化扶贫，即政府通过纵向的层级性安排（条条）和横向的区域性安排（块块）开展文化扶贫；另一种是矩阵式、项目制文化扶贫，即由项目发包者（政府）、执行者（社会组织）和受益者共同构成一种矩阵式组织结构，以专门解决那些制约整体战略实施的重点、难点问题。两者特征对比详见表1。

表1　单位制“文化扶贫”与项目制“文化扶贫”的特性差异

上述对比表明，矩阵式、项目制“文化扶贫”有诸多优点。

第一，项目制文化扶贫打破了以往由各级权力机构所构建的“扶贫”利益格局，通过对财政资金、人力资本、智力资源、组织结构、竞争机制、管理模式、考核办法等要素的重新配置，可以更好地实现国家、社会资源与扶贫对象现实需求的有效对接。

就业指导对于高职毕业生具有深远意义，可以帮助学生正确认识自己在市场中的地位，努力提高就业竞争能力，教育学生把自身的远大理想和社会的需求紧密结合在一起，才能使学生鼓起勇气迎接就业挑战。

第二，以提升基层文化机构服务软实力为主要目标的智力支持型扶贫模式充分体现了“扶贫先扶志、扶贫必扶智”等先进的扶贫理念，其专注于解决公共文化建设中的短板问题也是“精准扶贫”的具体实践。

第三，矩阵式组织结构克服了垂直式组织结构横向联系差、纠错机制弹性不足、责任主体过多等弊端，其单一的责任主体和量化考核标准有利于购买者监督检查和绩效考核，为项目质量提供了体制性保障。

当然，矩阵式、项目制文化扶贫也有其自身弱点，主要表现在执行主体一般只能被动承接政府已经发布的招投标项目，很少有机会主动提出合作意向。另外，矩阵式、项目制文化扶贫是一个以智力支持为主要内容、以提升文化软实力为基本目标的中长期帮扶项目，与当前社会急功近利的思维方式和以财政投入论贫富的价值取向有根本区别。因此，在执行过程中容易受到传统观念制约，也需要应对基层政府与乡村社会之间复杂的利益关系。

3　矩阵式、项目制“文化扶贫”运行机制

矩阵式、项目制文化扶贫以政府购买公共文化服务为依托，以项目合同制管理为手段，以社会组织智力支持为内容，以提升基层文化机构服务软实力为目标，其运行流程包括项目设计、项目竞标与发包、项目执行与管理和项目考核与验收等四个基本环节。下面以陕西高校图书馆“结对帮扶”方案设计（以下简称“方案设计”）为例说明其运行机制。

3.1项目设计

在我国覆盖城乡的公共文化服务体系建设中，包括县级图书馆在内的县级文化机构具有承上启下的重要作用，也是打通公共文化服务“最后一公里”的关键节点，推广以县级图书馆为总馆的县域总分馆制是我国公共文化建设的重要任务。然而，我国县级之间财政能力和公共服务供给能力差距非常悬殊，特别是贫困县图书馆，除了硬件条件——基础设施、馆舍面积、财政投入、人员数量严重不足之外，服务软实力——网络和系统的应用与维护能力、馆员专业知识结构和专业技能、服务理念和服务创新能力等都与基本服务均等化和县域总分馆制要求存在很大差距。硬件设施与条件通常可以通过追加财政投入迅速改变，但服务软实力的提升却是一个非常艰巨、极为缓慢的过程。从某种意义上说，能否提升基层文化机构服务软实力，关系到我国公共文化发展战略的实施、关系到贫困地区文化脱贫攻坚战的成败、关系到县域总分馆制的推行。

（1）政策依据。两办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和七部委《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》均明确提出要建立文化“结对帮扶”工作机制，文化部等四部门颁布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》也提出“推动公共文化服务社会化发展，逐步建立起适应社会主义市场经济的公共文化服务供给机制”［12］要求。这些新出台的制度安排构成了陕西高校开展“结对帮扶”的政策性基础。

（2）帮扶方法。充分发挥陕西高校图书馆人才、技术和资源优势，按照一对一或一对二的方法，建立陕西高校——贫困县图书馆“结对帮扶”机制。明确帮扶的对象、内容、目标、责任以及路线图、时间表。根据“陕西省基本公共文化服务实施标准”制定帮扶的工作标准、考核标准、验收标准。

（3）帮扶内容。为贫困县图书馆提升服务软实力提供智力支持：一是通过现场或远程方式，为贫困县图书馆提供全方位技术支持，帮助有条件的图书馆建立特色资源数据库；二是通过辅导、讲座和到高校图书馆参加在岗培训等方式，全面提升贫困县图书馆工作人员业务和科研能力；三是协助贫困县图书馆完善内部管理制度、设计服务创新项目并帮助其组织实施；四是协助贫困县图书馆做好县域总分馆制度设计，形成可操作、可检查、可评估的工作方案；五是为贫困县图书馆提供必要的文献信息资源（包括数字资源）支持，帮助其优化馆藏结构、提高馆藏质量。

（4）帮扶形式。采用项目合同制即以纵向或专项课题的形式，为“结对帮扶”提供体制性支持，以创新帮扶机制、规范帮扶方法、提高帮扶质量。

（5）帮扶意义。陕西作为教育大省，现有普通院校79所，其中公办普通本科院校33所。采用项目及项目管理方式，将政府购买公共文化服务、高校图书馆服务社会化和“精准扶贫”相结合，对于提升贫困县图书馆服务能力和服务水平、解决陕西公共文化建设中的短板问题有重要的理论和现实意义。

目前方案设计已得到陕西省文化厅的高度重视，具体实施方案也在公共文化处领导下稳步推进。从公共治理角度看，该方案设计贯彻了政府主导下参与治理的基本价值、原则和方法，即利用集体智慧和力量，实现多元社会治理主体对社会公共生活进行共同管理理念，也表现出“一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力”［13］。

3.2项目竞标与发包

根据《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》安排，政府购买要“结合公共文化服务的具体内容、特点和地方实际，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式确定承接主体”［12］。按照方案设计，项目制文化扶贫将按照纵向课题（陕西省文化厅专项或陕西省哲社专项）的形式向陕西高校图书馆定向招标，其主要优点是：突破政府购买与纵向课题之间传统的制度壁垒，拓展了政府购买的制度空间；实现科学研究、社会实验与服务实践的结合，丰富了政府购买的认知体系。当然，这里的项目制文化扶贫与陕西高校图书馆以往开展的志愿制文化扶贫也有很大的区别，两者差异详见表2。

表2　志愿制“文化扶贫”与项目制“文化扶贫”特性差异

志愿制文化扶贫是我国扶贫体系中一支不可忽视的力量，也是衡量一个国家文化扶贫能力和水平的重要标志。不过，从当前我国“补短板”“兜底线”“建机制”“畅渠道”“促发展”等扶贫工作的现实需要来看，项目制文化扶贫可以被看做志愿制文化扶贫的进一步深化：一是将政府购买公共文化服务、高校图书馆服务社会化和纵向课题相结合，最大限度地调动起高校图书馆参与“对口帮扶”的工作激情和业务潜能，实现了帮扶理念创新；二是将竞争机制、激励机制、约束机制、奖惩机制相结合，最大限度地保证了帮扶质量与效率，实现了帮扶方法创新；三是采用科学的组织结构，将权利、义务、责任相结合，便于购买方对项目成果的检查与验收，实现了帮扶考核机制创新。另外，为了顺利推进帮扶工作，项目应采取“行政—业务双主持人制”即由高校图书馆行政领导和业务骨干共同负责项目的运行和管理，这对于实践类成果非常重要。

要在众多高校图书馆中遴选出帮扶热情高、组织能力强、措施得当的图书馆参与对口帮扶，需要在标书或申请书的设计中涵盖关键内容：一是申请馆资源、技术、人才优势；二是完成项目的基本思路与可行性分析；三是完成规定动作的时间表、路线图和工作标准；四是完成自选动作（即自主创新部分）的方案设计；五是项目的经费预算。考虑到贫困县图书馆地理环境、交通条件、贫困程度、人口密度、民族属性、行政区划面积等方面的客观差异，还应将项目执行的难度系数纳入项目经费预算、划拨的考量之中。

3.3项目执行与管理

项目的执行与管理涉及项目的流程、时间、成本、质量和绩效的管理。这些内容在填报项目申请书已经有了明确表述，项目主持人需要领导自己的团队在有限资源条件下，运用系统的观点、方法和理论，做好项目的计划、组织、协调和控制工作，为每一个子项目制定详细的时间表、路线图和工作标准，随时解决项目执行和管理过程中遇到的各种问题。

项目的执行与管理应该是一个高度自主、鼓励创新、注重实效的过程。为最大限度降低失败风险、确保项目取得预期效果，项目团队应该积极借鉴相关研究领域中的科学方法，强化项目的过程管理和质量监督。比如，可以借鉴“基于设计的研究”“基于行动的研究”所提供的方案设计、研究方法。前者按照特定的研究目的和理论假设，通过人为控制或创设一定条件探讨现象之间的因果关系，是一个设计、实验、评价、再设计的循环过程；后者是在自然状态下，通过事实判断和经验分析寻找问题、解决问题，是一个计划—行动—评价—再计划的循环过程。为了真实记录帮扶对象的变化情况，项目执行过程中还可以考虑采用“基于设计的研究”所提供的“前—后测”绩效评价方法：在对口帮扶前，通过一套指标体系对帮扶对象服务软实力做一次全面测试（前测），一段时间（如1年）后，按照同一指标体系再测试一次。如果“前—后测”指标没有积极变化或变化不大，表明帮扶工作没有取得进展，这时就需要对原有方案做诊断分析，找出原因、调整方案，直至达到预期效果。

考虑到陕西高校——贫困县图书馆“结对帮扶”涉及到50个贫困县或至少25个具体项目（按照一对二的方式），因此还需要建立一个由项目发包方（政府行政管理部门）、陕西省图书馆学会、陕西高校图工委、陕西省图书馆联盟等部门共同参与的领导协调机构，其主要职能包括：监督检查各项目执行、管理情况，发现普遍性问题及时召集项目负责人召开协调会议；介绍、宣传国内外、省内外相关理论成果和具有示范意义的实践成果；协调项目执行过程中遇到的跨领域问题；负责制定项目验收标准；负责组织专家对项目进行中期检查和结项验收；开展相关理论研究，以更好地指导实践等。

3.4项目考核与验收

项目考核与验收是对项目实施情况的综合评估过程，也是结项的先决条件，主要支撑材料包括项目考核验收表、项目绩效报告及证明材料、满意度调查表等，其中项目考核验收表集中反映了项目的实施效果和绩效状况，是项目考核与验收的核心材料，详见表3。

表3　考核验收与评价得分一览表

4　总结与思考

2015年5月5日，国务院办公厅转发了文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，对“十三五”时期政府购买公共文化服务做出了全面部署。从《意见》的主要精神和具体内容来看，基于政府购买的项目制文化扶贫还有几个需要进一步探讨的问题。

第一，《意见》规定承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体主要为具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量［12］。高校图书馆属事业单位中的一个部门，按照我国现行法律法规，一般高校图书馆没有独立的法人资格或独立承担民事责任的能力，但是否具有承接主体的资格，《意见》并没有做出明确规定。

第二，《意见》附件——政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录中列举出五大类共38个项目，其中也没有包括有关“智力支持型”或“提升基层文化机构服务软实力“的购买意愿。

第三，我国政府购买公共文化将主要采取直接购买、委托管理、政府租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式。而基于政府购买的项目制文化扶贫尽管在程序上符合“项目选定、信息发布、组织采购、项目监管、绩效评价为主要内容的规范化购买流程”，但在实质性的制度安排中似乎还很难找到自己的准确定位。

关于这几个问题，我们认为基于政府购买的项目制文化扶贫研究所提出的理论观点、方法措施与《意见》、特别是《意见》精神并无相悖之处。

第一，基于政府购买的项目制文化扶贫，是在政府职能转变，公共文化服务体系建设和政府购买公共文化服务蓬勃发展的背景下提出来的。其价值取向、理论观点、方法措施等均是在《意见》精神指导下形成的，体现了市场经济条件下文化资源再分配的基本原则和国家治理结构现代化的基本方向。

第二，《意见》以及指导性目录都是一个开放性制度设计，《意见》本身也给政策调整留下了充分空间。比如，《意见》基本原则中明确规定：“以满足人民群众基本公共文化需求为目标，突出公共性和公益性，不断创新政府向社会力量购买公共文化服务模式。”［12］可见，基于政府购买的项目制文化扶贫充分体现了《意见》的制度设计思想和基本原则。特别是在我国现有文化类社会组织发育极不成熟的情况下，发挥高校图书馆在文化扶贫方面的积极作用，对于建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制十分必要。

目前我国政府向社会力量购买公共文化服务已经成为公共文化供给侧改革的重点领域。当然，作为一项集理论构建、制度设计和实践探索为一体的前瞻性研究成果，基于政府购买的项目制文化扶贫研究也必然存在一些需要进一步探讨或纠错、发展、完善之处。

参考文献

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Research on Culture-aid Project Based on Government Purchases

DUANXiao- hu，ZHANGHui- jun，WANXing- ming

AbstractBased on the basic requirements of the“Thirteen Five-Year Plan”of Culture-aid Program and the institutional arrangements of government purchases of public cultural service，this article makes a comparative analysis of the cognitive basis，theoretical logic，and organizational structure of Culture-aid Program in unit system，volunteer system and project system；and indicates that culture-aid project with matrix organization structure extends the policy space of government-purchased public cultural services. With project management contract as a means，intellectual support as the content，culture-aid project explores the new mechanism of “precise culture-aid”，aiming to enhance the soft power of the grassroots cultural institutions.

Keywordsgovernmentpurchase；universitylibrary；poverty-strickencounty；projectsystem；culture-aidprogram

*本文系国家社科基金项目“基本服务均等目标下西部贫困县图书馆财政保障研究”（批准号：15BTQ029）研究成果之一

作者简介段小虎，西安文理学院图书馆研究馆员；张惠君，西安交通大学图书馆研究馆员，陕西省高校图工委秘书长；万行明，副研究馆员，陕西省图书馆联盟办主任。

收稿日期2016- 03- 17