世界石油产业新趋势及中国对策

□杨枝煌

(商务部 许可证局，北京　100010)



世界石油产业新趋势及中国对策

□杨枝煌

(商务部 许可证局，北京100010)

[摘要]依据供需比较、政治经济学分析和国际形势研判，国际石油价格将徘徊在30-80美元/桶的状态，石油产业经过一段震荡后将实现新平衡，石油的经济地位将被绿色清洁低碳能源不断削弱。因此，我国应理性客观剖析，推进能源产业治理能力治理体系现代化，特别是在法治化、市场化、金融化等方面做好综合提升工作，以石油产业改革推进新一轮国有企业改革，以石油价格改革推进新一轮资源能源价格改革。

[关键词]石油产业；法治化；市场化；金融化；现代化治理

2008年国际金融危机以来，我国外贸发展总体处于中高速格调。2014年外贸形势更是严峻，国务院一年内为此发布了3个文件，能源产业发展方面，则颁发了《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》。本来石油价格暴跌可使我国通过扩大进口石油以维持外贸增长率，但是由于体制机制仍然存在不顺畅等原因，导致石油进口以及外贸业绩难以较快改观。面对我国经济换挡期、新常态的客观形势，以及国际经济复苏缓慢、油价暴跌的历史巨变，我们应该在国家层面上和石油产业层面上，贯彻实施国家战略，力争早日成为未来能源格局的主导力量。

一、世界石油产业新趋势的理性研判

石油号称黑金，是重要的传统能源，目前，石油产品在世界贸易中依然占据重要位置，因此，我们应该对当前的石油产业形势全面分析，辩证看待，对症下药。

(一)石油价格震荡进入新区间。2011年-2014年上半年，油价长期维持于75-115美元/桶。但2014年6月下旬至12月31日国际油价走出了新一波腰斩式下跌行情，WTI期货价格从107.26美元/桶降至54.12美元/桶，累计下降53.14美元/桶，降幅为49.5%。布伦特期货价格从115.06美元/桶降至57.90美元/桶，累计下降57.16美元/桶，降幅为49.7%[1]。油价断崖式暴跌，不断突破厂商的心理支撑关口，创下了1986年以来最长时间的下跌，创下了2009年以来最大跌幅。2015年1月6日WTI价格终于跌破50美元/桶至47.93美元/桶；2015年8月24日WTI跌破40美元/桶，2016年1月15日跌破30美元/桶，迄今仍然纠缠于每桶28-35美元之间。BRENT指数则是2015年1月9日跌破50美元至49.95美元，12月10日跌破40美元。跌破30美元则仅有2016年1月15-20日4个交易日，此后介于30-37美元之间。我们认为，短期内由于市场供应过剩与经济发展放缓的矛盾无法克服，加上作为计价货币的美元可能因加息而升值，油价不可能很快收复40美元/桶，2015-2017年国际油价将暂时处于寻求新平衡状态，全球石油基准价格将比过去三年多数时间100-120美元/桶的波动区间下几个台阶，多数时间在20-80美元/桶之间震荡。2018年后，随着宏观背景改善，石油等商品价格周期性调整结束，国际油价有望再拾升势，2019年以后价格将有所上升，但很难重返100美元/桶以上。

(二)石油贸易增速疲缓成为新趋势。金融危机之后，全球石油贸易在2008-2009年连续萎缩，2010年后恢复增速为2.25%，2011和2012年贸易增速分别为2.06%和1.29%，2013年有所恢复，增长2.1%，2014年为2%。贸易增速波动的主因是各国经济发展放缓，次因是美国节能减排要求使得石油消费减少、石油进口剧减和一些石油生产国政治动荡而减产。美国大幅提高汽车燃油经济性标准，使得美国石油日消耗量从2007年的2068万桶降至2014年的每日1893万桶，到2030年美国石油消耗将下降40%。页岩油的成功开采使美国石油产量大幅增加，石油进口量世界占比从2005年的71%锐减至2013年的20.46%。另一数据认为，2013年美国原油进口量创1987年以来的新低，仅为2.55亿吨/年(510万桶/日)，原油进口依存度大幅下降至46.3%，较2006年最高点下降20个百分点。中东为世界主要石油出口地，几年来伊拉克内战、伊朗核危机、叙利亚危机，加上利比亚战争，使得这几个国家不是减产就是被限制出口。基于以上情况，虽然由于油价暴跌使中国等消费大国增加进口和战略储备，但是石油贸易放缓的新趋势不可避免。

(三)油价形成机制更加诡异任性。从力量博弈来看，当前主导石油价格主要有三方势力，一是美国，二是欧佩克，三是俄罗斯。欧佩克中又以沙特为代表，当前“石油战争”可以说是美国、俄罗斯和沙特的三国演义，因为2014年三国的石油产量分别为世界第三、世界第一和世界第二。美国想报复在乌克兰事件中获利的俄罗斯，同时也借机拖垮欧佩克。因为美国完全可以通过印钞来扶持国内产业，又可以借助激烈竞争实现页岩油气行业的优胜劣汰，打造更加高效优质的页岩油气产业；沙特既想打压俄罗斯的追赶势头，又想狙击美国的页岩油气革命；俄罗斯则想继续通过石油财政扩充经济政治实力。从供需矛盾看，石油供过于求已成定局。随着技术进步、能效提高、燃料替代以及经济增长放缓等各种因素的综合影响，全球石油消费稳中趋降，2015年以后将更加萎缩。第一，石油探明储量不断增长，开采稳中有升。过去10年，世界石油产量不断增长，但探明石油储量不但没有减少，反而增加3500亿桶。美国页岩油气革命成功，而且2015年12月18日已经解除原油出口禁令，再加上伊朗核危机解决和欧佩克国家石油不减产，全球石油供给增加。第二，消费主体由于减排需要，转而增加使用其他清洁能源。天然气作为目前成本最低、技术最成熟的清洁、高效、低碳能源，同等热值条件下，二氧化碳排放比煤炭少43%、比石油少28%，许多国家把发展天然气作为治理空气污染的重要措施。而且，目前全球能源技术创新进入高度活跃期，供给侧的可再生能源、非常规油气已进入大规模应用阶段；需求侧的电动汽车和转化环节的智能电网处在市场导入期，可燃冰开发、碳捕获封存等技术有望取得新突破。中国则加大了核能开发与走出去力度，逐渐减少石油消费比重。第三，石油供过于求的预期已经形成，石油消费信心不足。伊核七方会谈自2013年11月取得了历史性的阶段性协议,2015年4月2日达成框架性解决方案，并且获得了美国国会审查通过，2015年6月30日达成了全面协议。也就是说，这将顺利破解伊朗石油产销困境，同时欧佩克会议决定石油不减产导致过剩产能继续存在。另外，欧美日等石油消耗大户大幅提高汽车燃油经济性标准，使得石油消费得到限制。2007年，美国石油日消耗2068万桶；而2014年，美国GDP比2007年上升了27%，石油日消耗下降到了近1893万桶。欧洲、日本的汽车燃油经济性标准更加节能。因此，2016年开始，美国、欧洲和日本的石油消耗将进入爆炸性下跌的持续性时代。

(四)石油依然是一种战略物资。1.石油在燃料竞争格局中的地位依然第一。按热值估算，虽然石油价格高于天然气和煤炭，但2013年世界能源消费结构中，石油仍占33%、天然气和煤炭分别为24%、30%。这说明石油地位没有发生根本性变化，作为燃料，短期内还没有找到更经济的替代品；它的其他工业用途也无法被其他能源完全替代。2.石油仍是大宗交易金融化的最重要标的物。石油美元化，使美国不会轻易放弃美元与石油等能源的这种既得利益机制与格局。美元石油化，使美元可以通过购买石油等大宗物资、引导资产投资方向来实现价值并成为利益分配工具。交易金融化，使石油交易已经成为一种纸期货，时常被做多、做空以投机。石油美元化、美元石油化、交易金融化以及石油价格波动，正是基于石油的商品、金融和政治属性，同供需矛盾、金融投机、美元贬值、地缘政治风险、心理预期等综合因素相互作用、相互转化的结果。石油的商品属性决定油价涨跌方向，石油的金融属性影响油价涨跌幅度，石油的政治属性通过扰动供求进而影响油价。石油的上述特质使得它仍然是大宗交易金融化的最重要媒介。3.石油是重要的国际经济较量武器工具。石油是一种国家战略储备资源，具有战略属性，纷纷成为各国参与博弈的武器工具。伊朗通过石油产量和霍尔木兹海峡控制出口；对美国而言，石油和美元、军事是美国掌控世界的三剑合一的战略武器；石油也是俄罗斯经济发展的双刃剑。石油出口使俄罗斯从苏联解体的恶劣影响中再次崛起。但是，俄罗斯财政收入过多依赖石油，油价成为西方攻击俄罗斯经济命门的首要目标。2014年6月以来的油价暴跌，使得俄罗斯2014年经济增长率由去年的1.3%剧降为0.6%，而且卢布的美元汇率跌破50∶1的生死线。对欧佩克而言，石油是欧佩克国家保持战略意义的工具。作为传统的既得利益者，石油输出国组织12国为了长远利益，为保住市场份额坚持不减产，想凭借低油价，对抗美国页岩油，又打压强大对手俄罗斯，然后填补俄罗斯、美国退出的石油市场真空。

(五)美国仍然是石油进口大国。尽管页岩油气革命以后，美国能源独立取得实质性进展。2011年美国在60年后再度成为油品出口国，2012年油品出口量突破100万桶/日，2013年平均出口量为350万桶/日，比2012年上涨了10%。2014年以来，美国油品出口平均数量为378万桶/日，创有统计数据以来的最高水平。美国虽然石油产量激增，但仍然是石油进口大国，其进口量远远多于出口量；1991年-2013年美国石油进口依存度一直超过40%以上，处于44%至67.1%之间[2]。2015年4月中国才成为世界第一大石油进口国，当月中国石油进口每日740万桶，第一次超过美国的每日720万桶。因此，当前所谓的美国能源独立并不成立，因为美国石油进口迄今没有摆脱中东地区。美国自中东地区的石油进口一直占其全部进口量的14.9%-20.7%。当然，随着美国页岩油气革命的成功，只要油价维持页岩油气开发成本之上，到2030年美国实现石油独立完全可能。

(六)世界能源治理结构亟需改变。全球能源治理架构依然由欧佩克(OPEC)和国际能源署(IEA)主导，发展中国家在其中缺乏相应的地位和话语权。欧佩克12个成员国控制约全球三分之二的石油储备，拥有78%以上的石油储量，消费全球40%以上的石油，占据全球40%的石油产量和50%以上的出口。他们通过控制石油产量来决定影响全球石油价格。国际能源署(IEA)是经济合作和发展组织(OECD)下属的一个自治机构，由28个成员国组成，拥有190位能源专家和统计学家。国际能源署成立的目的是促进全球制定合理的能源政策，建立一个稳定的国际石油市场信息系统，改进全球的能源供需结构和协调成员国的环境和能源政策。该机构通过金融运作、舆论宣传、技术研发、节能减排、能源情报、能源统计、能源合作、能源储备等手段来影响国际石油价格。全球能源治理格局两极化，亟需中国这个能源消费大国担当起大国责任，成为能源治理新的一极，从而建立起稳定公平的三角治理秩序。

二、我国石油产业的基本情况及问题

就中国经济体量而言，作为世界第二大经济体，中国是一个贫油国家。中国石油探明储量为32亿吨，占世界石油探明储量的2.1%；中国天然气探明储量为1.82万亿立方米，仅占世界探明储量的1%。就发展历史看，我国是世界上最早发现和利用石油天然气的国家，但是中国石油工业的迅猛发展则是半个多世纪以来的事。数据表明，我国石油产业绩效与整个经济发展存在明显的正相关性，石油消费可以成为经济发展的衡量指标和调控指标。可以说，新中国成立以来石油产业的发展映射了整体经济的快速增长。当然，我国石油产业仍然存在以下几个难题：

(一)中国石油生产无法自给自足。随着经济腾飞，1993年我国成为成品油净进口国，1996年成为原油净进口国，2000年我国石油对外依存度为33.8%，2004年超过50%的警戒线，2011年开采石油2.04亿吨，消费4.45亿吨，缺口高达2.41亿吨，对外依存度提高到69.62%，2012年略降为69.44%，2013年高达78.33%，2014年为65.30%(见表1)。

表1　入世后我国石油生产、贸易、消费、对外依存度(单位：万吨)

注：2013年以前的数据根据国家统计局整理；2014年数据统计局仍未公布，估计全年石油表观消费量为5.18亿吨。剔除库存增量，实际石油消费增速约为2.8%。

(二)石油产销存在典型的寡头垄断。我国石油产业上游的勘探开发权利集中在中石化、中石油、中海油和延长石油四家国有企业，而70%的开采权集中在中石油，而美国则有6300家具有勘探开发权力的石油天然气企业。这种源头垄断使得我国石油储量的探明率只有38%，天然气探明率只有22%，大量的石油天然气仍然处在神州大地之下。而已经探明的油气开发不足10%，例如天然气探明9000亿立方，但只开发1000亿立方。除了石油勘探、生产、销售上的寡头垄断以外，还有一个垄断是管网建设，都是集中在中石化和中石油两家公司头上，其中70%集中在中石油手里，而美国则有160家石油管道公司。垄断现象还具体体现为与发改委价格部门、财政税务部门联动的价格垄断控制，使得中国油价的定位上超出了平均正常水平值的范围，扭曲了市场调节。另外，还曾经出现过不涨价就断供的拒绝交易行为。例如，2005年“华南油荒”，正是因为中石油或中石化拒绝按照合同出售石油及其产品而导致消费紧张，从而倒逼政府定价部门来涨价。此外，石化行业控制油品标准，导致国内标准远低于发达国家标准，标准垄断和炼油垄断导致我国油品长期比发达国家低2-3个等级，迄今为止全国只有3%的油品达到国四标准，只有北京和上海两地使用的成品油达到国四标准，故意供应劣质油品极大地恶化了大气污染。同时，劣质油品由于价格较低，且由于用石脑油调和出来的汽油比同标号的企业售价便宜2000元左右，刺激车主使用劣质油和石脑油为主的参合油。更糟糕的是我们的垄断是僵尸垄断，没有促进创新反而阻碍了创新，膨胀了垄断企业的惰性。

(三)石油加工能力严重过剩。一是石油消费增速剧降。入世以来，我国石油消费曾经一度突飞猛进，但是随着经济结构调整、节能减排硬约束，我国石油消费需求开始下滑。2010年我国石油消费突破4亿吨且增速超过当年GDP增速(10.3%)，2011年消费增速剧降为4.93%，2012年增速为5.01%，2013年剧降为1.33%，2014年依旧缓慢且加大储备，增速为2.80%(见表1)。2015年预计同比增长3%，市场需求总体仍不景气。还有，由于多地汽车限购、限行政策影响，同时天然气替代燃料发展较快、调合汽油等隐性消费增长明显，汽油消费增长速度将减慢；煤油仍保持较快增长，主要是受民航客、货运周转量增长仍保持较高增长水平；柴油需求有所恢复，但资源宽松程度相对较高，十大用油行业中依然有7个行业用油萎缩，预计柴油表观消费同比持平。可见，中国原油加工量、成品油产量增长态势与成品油消费量、原油进口量增长乏力出现了某种不协调。二是炼油能力不断膨胀。美国《油气杂志》日前报道称，2011年全球炼厂数共计655座，比去年减少7座，总炼油能力为44亿吨/年(8805万桶/日)，同比2010年下降约900万吨/年(18万桶/日)，是近10年来的首次下降[3]。在世界炼油能力总体下降的背景下，我国炼油能力和规划却逆势而上。2011年我国原油年一次加工能力达到5.4亿吨，2012年达到5.75亿吨，2013年突破6亿吨。2014年又新增4060万吨/年，达到6.73亿吨/年。其实，据相关统计，目前全国炼油能力已达7.2亿吨/年，其中：中石油1.8亿吨/年，中石化2.5亿吨/年，中海油3000万吨/年，中化1300万吨/年，延长集团1500万吨/年，兵器总公司600万吨/年，地方企业2.3亿吨/年，产能过剩1.7亿吨/年。2015-2020年仅中石化、中石油、中海油、中化等四家央企的规划新增产能就达到1.5亿吨/年，也就是说除了地炼以外，2020年中国炼油能力至少为8.7亿吨/年。据报道，2014下半年以来，山东七成炼油设备闲置，下游的塑料行业开工率也下降30%。

(四)中央企业与地方炼厂存在利益矛盾。一是地方炼厂要求有油气勘探开发权，原有的中石化、中石油、中海油和延长集团则希望继续保持垄断。二是地方炼厂要求有石油进出口权，而原有的中石油、中石化、中海油、中化、中国化工、兵器工业等央企也不愿放弃进口代理权。这导致地方炼厂的原油来源复杂，供应不稳定，统计不规范，但数量呈现不断增加的趋势。三是地方炼厂享受地方税收优惠，而央企则依然税负较高，两者处于不平等的竞争地位。四是地方炼厂与央企的炼油标准不一样，炼制成本也就不一样。央企大都按照国家标准生产成品油或者调合汽油，但是很多地炼为了逃避燃油消费税，用一些不交燃油税的石脑油等石化产品勾兑汽油，从而规避了每吨汽油应该缴纳的2053.52元税费。这也导致了同一标号的油品在同一个城市的不同性质的加油站里价格不一的情况。五是中石化、中石油负责油气管道铺设并拥有最大的油气站，其他企业只能做油品批发或将油品卖给零售终端。六是央企在炼油环节有国家补贴，负有节能减排等环保责任，地方炼厂没有国家补贴但环保社会责任意识淡薄。七是央企融资成本低且经过多年发展负债率低，地方炼厂背负大量银行贷款。八是央企技术更新快，地方炼厂为收回成本技改慢，设备较为落后陈旧，油品质量升级慢且污染较大。

(五)石油储备设施不足且石油储备起步晚。从储备量来说，严重不符合我们作为世界第二大经济体的地位。美国、欧盟、德国、日本的政府战略石油储备都达到或超过国际标准的90天，我国储备能力则不及国际标准的1/3。从储备历史看，我们时间非常短。1923年，法国建立起最早的石油储备。1973年第一次石油危机爆发后，其他西方国家先后开始建立石油战略储备体系。我国于2004年正式规划建设国家石油战略储备基地，2014年11月20日国家石油储备一期工程才建成。就商业储备而言，我国企业的储备能力也十分有限。美国民间储备能力高达68天，日本民间储备为79天，德国民间储备为32天。美国石油巨头埃克森美孚的储备量堪比沙特，我国石油巨头由于各种原因仓储设施有限。例如，中海油的仓储容量仅为410万方左右，但是仅代储国家储备油约135万方。中石化在2014年石油暴跌的情况下，虽然安排了120万吨的商储进口采购，但也是微乎其微。

(六)中国石油价格机制时滞性与行政化。自2009年5月以来，国家发展改革委根据新加坡、纽约和鹿特丹等三地市场成品油交易价格，以22个工作日为周期，对国际油价进行评估，当三地成品油加权平均价格变动幅度超过4%时，即调整国内成品油的价格并向社会发布相关价格信息，但是否真正改变价格，还必须根据经济运行情况考虑增减消费税。也就是说，国内石油价格由于没有自己的石油报价系统和期货市场，严重滞后于国际油价，受制于卖方也受制于国际交易机构，还受制于国内的发展改革委、财政部和税务总局三大部门。而且，没有石油期货市场，就不能对国内石油市场供需作出真实客观评估，国内企业无法通过期货套期保值，面对国际油价大起大落也束手无策。而没有自己的报价系统，完全参照国外三地油价，容易被国际油商通过交货前后做市投机炒高油价，甚至使我国石油进口陷入多年前粮食进口“买涨不买落”的怪圈[4]。国内成品油价格往往不是用金融手段而是用行政手段来进行中国式应对，因而常常出现与民争利的现象。例如，2014年11月28日油价下调窗口期，按现行成品油价格形成机制测算，汽、柴油价格每吨应分别降低225元和220元。但11月28日财政部、国家税务总局印发《关于提高成品油消费税的通知》规定，自11月29日零时起汽、柴油消费税单位税额每升分别提高0.12元和0.14元，折合每吨影响汽、柴油价格分别提高225元和220元。两个因素相抵，国内成品油价格维持不变，不作调整。据2015年1月13日经济参考报消息，中国成品油税负比例增至45%，美国为15%，英国为59%，德国56%，而韩国为52%，日本为41%。以92号汽油2015年1月12日价格6.05元为例，增值税0.88元，消费税1.52元，城建税0.168元，教育费附加0.072元，地方教育费附加0.048元，企业所得税0.1059元，总税额为2.7939元，占价格的46.18%。要是石油从国外进口的还含有进口关税0.26元，则总税额为：3.0467元，占价格的50.36%。

(七)中国石油进出口存在风险。国内原油产量增长缓慢，而需求量一度不断上升，所以供需缺口逐渐拉大，1993年成为成品油净进口国；1996年成为原油净进口国，之后对外依存度逐年上升，2009年突破50%警戒线。2013年，石油净进口量首次突破3亿吨，石油进口依存度达到61.7%。原油净进口量达到2.81亿吨，同比增长4.1%，增幅是2005年以来最小的，原油进口依存度57.4%。2013年9月，中国的石油净进口量首次超过了美国，成为世界第一大进口国。随着美国原油产量的增加、进口量的减少，中国的世界第一大石油进口国地位将趋于稳固。但是我国石油贸易存在几个不容忽视的问题。一是进口来源地多是政局不稳定国家。二是进口成本高昂且没有自主定价权。三是进口多出口少甚至禁止出口的贸易结构十分不合理。四是能源进口运输通道90%受限于马六甲海峡。五是进口俄罗斯和中亚石油存在很大的政治性负担。

(八)中国石油产业立法十分薄弱。第一，法律缺失。新中国石油产业发展60多年来，还没有建立自己的能源法律体系，还没有出台一部专门的石油法律。第二，法律层级低。真正意义上的相关法律只有《矿产资源法》、《石油天然气管道保护法》、《节能法》和《反垄断法》等4部，其余的就是法律层级低的应急性或暂行性条例、办法或规定。例如，《对外合作开采海洋石油资源条例》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法实施细则》等十余种部门规章。第三，内容不足。一是制度不协调。除《矿产资源法》外，其他条例都是根据特定时期的需要制定的，存在条款规定互相冲突现象。二是行政色彩强。石油作为资源，其配置的最佳手段应当是市场机制，反映在法律制度上则是民商法制度。现行法律法规虽然在一定程度上强调了市场规律，但出发点仍然是行政管理。三是缺乏系统性。由于没有系统设计和整体规划，存在只顾国内不顾国外、只顾开发不顾保护等顾此失彼问题。

(九)石油产业技术专利少或等次较低。国外石油企业发明专利占比明显高于国内石油企业，国内石油企业获得的大部分是简单低档的实用新型专利。在新兴的页岩油气开发领域，我国油气装备制造企业超过4000家，钻机设计水平和制造能力跻身世界前列，但部分关键设备或零部件仍然依赖进口，例如压裂车中的关键部件“桥塞”就得向美国进口。也就是说，跨国石油公司为挤进中国市场实施企业专利战略，在物探、测井、钻井、海洋勘探开发及石油化工等领域通过专利战略谋求竞争优势和超额利润，并且在减排压力下进行新能源及深海油气勘探开发等领域的创新。还有一个弊端是，本来高质量的专利就少，还经常出现不重视知识产权保护的情况，导致了专利侵权和专利流失等现象。由于技术专利以及管理低效等原因，我国石化企业虚胖的现象十分严重，中石化、中石油每年仍然要国家巨额补贴和低息贷款，消耗着超大量的金融资源。

三、提升我国石油产业发展水平的建议

根据英国石油公司的《世界能源统计年鉴》和国际能源署的年度展望报告，上个十年，中国的石油消耗量几乎翻了一番，天然气消耗量增长了5倍，发电量则增长9倍。十年时间里，中国的能源总需求增长了60%。如果从1990年算起，总需求则增长了3倍。目前中国的能源日消耗量占全球的22%。未来20年，中国对石油的需求将再次翻番，天然气消耗量将增加不止一倍。即使对能源使用效率的提升持乐观看法，今后20年中国能源消耗总量也将增长70%。按照这些数据，从石油、天然气到核能和可再生能源，中国的能源消费将决定全球能源产业各个领域的格局。但是，作为日益枯竭并不断被替代的石油资源，我们在理论上消耗完石油的几十年里，应该做好法治化、市场化、金融化等三大战略应对，深入贯彻实施习近平“四个全面”的国家整体战略，进而主导世界石油格局。

(一)全面健全石油产业法治化

法治化是治理现代化的制度基础和保障，市场化是治理现代化的运行机制，金融化是治理现代化的高级阶段。法治化是市场化和金融化的前提，因此石油产业法治化攸关石油产业健康稳定持续发展。第一要强化石油产业法治思维。深化改革，观念先行。改革要破又要立，就必须坚持法治思维，就必须用法律制度来保障。石油产业攸关我国经济命脉，攸关一大批人的就业，攸关国际对外经贸竞争合作，亟需强化法治思维来推进可持续发展。第二要科学推进石油产业立法。法律是治国之重器，良法是善治之前提。要建设中国石油产业法治体系，必须发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。一要做好综合立法和专业立法。把上述相关条例规章加以去芜存菁,建立具有综合性、全局性、基础性的综合法律(如出台《能源法》)，同时注重专业立法(如出台《石油法》)，建立石油全产业链的负面清单、责任清单、权利清单。二要做好立法协调。妥善处理好与《森林法》、《水法》、《环境保护法》、《大气污染防治法》、《安全生产法》等法律的协调，并加快修订完善所有相关法律。第三要健全石油产业法治实施机制。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在提高各市场主体法治思维、法律意识和契约精神的同时，关键的是提高法律制度的权威性，提高违法犯律的成本，最关键的是增强监督惩戒力度，建立不想违法、不敢违法、不能违法的机制。

(二)深入推进石油产业市场化

制度建设上，必须既有以反映市场规律、以物权法理为核心构建的石油资源法律制度，也有以规范政府与石油产业关系为中心的石油行政法律制度，还有以保护石油天然气工业安全为目标的石油刑法制度。机制设置上，一方面要使市场在资源配置中起决定性作用，培育打造新引擎；另一方面要更好发挥政府作用，改造升级传统引擎。具体运行上，政府要严格遵守权力清单，企业要严格履行负面清单，同时政府和企业还要履行自己的义务和责任清单，确实做到对政府是“法无授权不可为”，对市场主体则是“法无禁止即可为”，确实建立起能源监管体系，能源资本管理运营公司，能源企业体系，能源金融体系，从而杜绝政企不分、政治与市场不分的现象。

1.正确认识石油的地位，优化能源消费结构，提升能源消费综合效益。也就是首先要加强各种能源的市场化竞争，特别是削弱石油的燃料地位，按地区逐渐放弃使用煤炭，加大可再生能源、核能科研投入和运用，提升石油的其他用途。因为，我国政府已经承诺到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。同时，核电作为世界电力支柱之一，在全球能源结构中占比12.3%，美、法、俄三国核发电量占全球总量的58%，法国核发电量在本国总发电量的占比超过73%，我国亟待妥善处理石油的能源地位，提升核电比重，以期通过核电在国际新能源结构中占据重要席位。

2.妥善处理我国石油产业难题，推进经济可持续健康发展。为了解决上述我国石油产业存在的九个问题，我们应该加强调查研究，在能源领域加快实施精准的供给侧结构性改革。(1)在石油生产方面，要实现生产方式革命。一是加大勘探力度，发现更多的石油储量；二是吸纳国际先进技术，加大页岩油气开发；三是借鉴德国的工业4.0理念，推进石油产业智能低碳化。(2)在化解体制矛盾方面，要防范各种垄断兼顾提升国际控制力。一是全面推进能源管理体制改革,建立适合中国国情的能源监管委员会,建立国内能源企业对外采购联盟,推动建立亚洲能源交易中心,建立用能权许可交易体系,建立健全能源认证体系；二是有序开放石油产业的各个链条各个环节，实现石油市场的健康稳定、公平竞争和创新提升；三是改革油品标准委员会，建立环保部牵头、质检总局、工信部、石化部门、民间组织参与的“一票否决制”标准委员会。同时，早日实现油品标准升级，通过环保责任硬约束推进能源技术创新和能源产业转型升级；四是加快开放天然气和核电开发，推动中国进入天然气核电时代。也就是用新的天然气产业和核电产业来增加能源市场竞争，促使石油产业加快创新和低碳绿色发展；五是加快推进混合所有制改革，调动社会资源参与石油产业。同时，也要注意实现国家意愿的统一，在破除垄断的同时，加强国内油企的团结一致，维护国家整体利益。五是区别对待，加快兼并重组，推进石油企业的开采、炼制、贸易、研发一体化。(3)在化解产能过剩方面，要做好加减工作。减法工作，就是加快兼并重组，确实淘汰落后产能。在建立中国能源资本运营管理公司的基础上，彻底实现能源企业脱胎换骨改革，加快推进现有能源企业的兼并重组。第一种方案，授予中海油、中化、延长石油的全产业链资质，也就是建立中石化、中石油、中海油、中化、延长石油五大全能型能源企业，同时整合兵器集团的相关部门和地方炼厂，或者推动中海油与中化合并，延长石油与中国化工合并，神华集团与地方炼厂合并，加快中石油、中石化、国家电网以及上述合并后公司的改革创新，避免“两桶油”的双寡头垄断。第二种方案，组建各类不可再生能源专业发展公司，如建立中国石油天然气总公司、中国煤炭煤层气总公司、中国核能总公司、中国可燃冰总公司；建立各类可再生能源专业发展公司，如中国水能总公司、中国风能总公司、中国太阳能总公司、中国生物质能总公司、中国地热能总公司；同时建立能源基础设施公司，如中国能源管网总公司、中国能源储备总公司、中国储能总公司、中国能源技术总公司。[5]加法工作，就是扩大进口，扩大进口原油用油企业范围，增加石油进口经营主体。同时，建议增加一些优惠。加工贸易方面，一方面要使企业不受配额限制，另一方面要简化出口手续和实施出口退税政策。扩大进口方面，逐步放开石油进口权的同时坚持国有代理制，严格执行最终用户和最终用途管制，提高企业的进口资质审查门槛，实行进口原油增值税优惠政策，建议给予通过跨国战略管道进口原油增值税50%返还政策，加快进出口许可证电子化，加快全面推进贸易便利化，促进国际贸易单一窗口建设。(4)在知识产权方面，要做好石油专利布局。由于石油是一个必将枯竭的资源，我们对于其专利布局，应该考虑到时效性。另外，我们对于石油产业的专利应对，可以学习高铁技术，借助工程项目，通过合资或者招投标等手段，最终完全掌控而形成自主知识产权。(5)在战略储备方面，加强基础设施建设。早日出台《国家石油储备法》等法律法规，确实保障政府储备和民间储备的依法依规运行。加快建设政府管理的储备设施，并且达到90天标准，鼓励有条件的企业建设储备基地，力争达到30天标准。同时，借力新型城镇化进程，加大地下管网建设，加强地下管网运营管理，提高中国战略石油储备的透明度，为建立一个类似IEA的亚洲能源机构铺平道路。(6)在价格机制方面，建立独立自主的市场化价格体系。借鉴BRENT指数、WTI指数、OMAN指数，加强与OPEC等石油组织或其他主要产油国的联系，发挥政府作用和市场力量，加快建立更加敏感高效的市场化国际化价格形成机制，一方面保护国内消费者利益，另一方面提升石油定价的话语权决定权控制权。同时，充分利用国内石油储备，平抑价格波动。建立支撑石油产业的现代市场机构，实现石油产业发展的独立自主化。在积极推进成品油定价机制改革的同时，建立健全我国石油市场体系和监管体系。首先，建立国内石油企业对外采购联盟。针对国内市场，我们要积极引入国有资本、民营资本和外资，培育市场竞争主体，完善石油市场体系建设。针对国外市场，要建立起一致对外的国际化市场机构，即尽快建立类似欧佩克的联合体或国际买家俱乐部，建立对外采购、对外谈判、对外签约的一致对外机制，同时推进企业通过期货市场进行市场化采购。其次，建立适合我国的能源监管委员会。借鉴西方国家的成熟经验，吸纳石油、工程、法律、贸易等各领域专家，建设相对独立的能源监管委员会，赋予其在能源领域独立的行政处罚权，应积极推进价格机制实现从“政府定价”为主向“市场定价”为主的根本转变；努力推进监管方式从“项目管理”为主向“行业管理”为主的根本转变。再次，推动建立亚洲能源交易中心。能源是大宗商品，亚洲是能源消耗大户，中国是能源消费第二大国，亚洲应该建立自己的能源交易中心，这样才能促进买方的集体合作，提高买卖博弈主动权。中国应首先在国内建立交易中心，进而推动建立亚洲能源交易中心，从而建立健全亚洲能源合作机制。同时，重启中国与海合会的自由贸易谈判，建立中国与海合会的自由贸易区，从而建立海湾石油进入中国的快速通道。另外，利用上合组织、金砖国家、博鳌论坛、国际投资贸易洽谈会、中拉论坛、中阿论坛等场合，设置重构能源秩序、能源转型升级等国际能源议题，加强能源领域应对气候变化以及其他国际问题的战略运筹。

(三)加快实现石油产业金融化

石油产业金融化是提升现代化综合治理水平、建立主导能源格局新秩序的根本性问题和关键一招。我们要以石油领域改革，推进新一轮国有企业改革，推进资源能源价格改革。

第一，建立中国石油资本运营管理公司。根据十八届三中全会“以管资本为主加强国有资产监管”的精神，借鉴四大国有银行改革的四大资产管理公司，将现有《中华人民共和国企业国有资产法》修订为《中华人民共和国国有资本法》，建立中国石油资本运营管理公司，通过控股所有石油企业，实现国有资本对石油产业全产业链的控制。

第二，建立石油企业内部财务公司或内部银行。在国家层面的宏观领域建立国有资本运营管理机构的同时，微观具体上可以在企业外部建立金融控股集团，在内部根据《企业集团财务公司管理办法》规定建立内部银行，推进实现石油企业内外部的资本化、证券化运作。

第三，建立中国石油金融体系。一是建立中国能源投资银行。专门扶持中国能源的生产、贸易以及技术研发。二是建立中国能源指数。力争在Brent指数、WTI指数之外，成为影响甚至决定世界石油价格的经济指数。三是建立中国能源期货市场。利用国际资本早日建立石油期货充实能源储备，建立全球能源交易中心，探路期货业国际化、获得国际定价权、保障中国能源安全利益。四是创新能源衍生产品与服务。成立原油投资基金、原油现货ETF(交易型开放式指数基金)等能源衍生品，深化金融与原油等能源产业的融合，为投资者实现资产保值增值提供渠道；建立中国多余外汇能源投资渠道，创新外汇能源产品和服务，推进能源对外投资合作。五是建立全球能源信用研究评价中心。加强能源经济研究，借鉴穆迪、标普、惠誉三大国际信用评级公司和我国本土的大公国际资信评估有限公司，按照全球一致性、独立公正性、国际监管性三大原则，建立全球能源信用研究评价中心，对外客观评估能源出口国的国家信用和能源巨擘的企业信用，对内评估国内能源企业的公司信用。同时，推动建立构建新型国家信用评级标准，参与构建新型国际信用评级体系。六是打造能源人民币体系。推进人民币国际化，使人民币不仅成为支付货币，还要逐渐成为计价货币、结算货币、投资货币、储备货币和利益分配货币。借鉴石油美元的经验，加紧建立石油人民币体系。特别是全面推动产油国与我方签订贷款换石油一揽子协议，加快在产油地建立人民币离岸中心，发行人民币债券，加速人民币完全可自由兑换，积极尝试石油交易人民币结算，鼓励更多企业进入国际石油金融市场，逐步建立石油金融的人民币体系，提升人民币在国际货币市场中的地位。

[参考文献]

[1]中国证券报.高油价时代已经结束[EB/OL].http://futures.cnfol.com/qishiyaowen/20150323/20372034.shtml.

[2]庞名立.别瞎吹美国石油出口[EB/OL].http://blog.caijing.com.cn/person_article-151590-71441.shtml.

[3]田莉.今年全球炼油能力10年来首降[N].中国能源报，2011-12-26.

[4]王子恢.汽油和柴油价格形成机制是否科学[N].南方体育，2004-04-29.

[5]杨枝煌，易昌良.中国能源新常态新格局的建构研究[J].中国市场，2015(48).

(责任编辑：廖才茂)

The New Normal of the World Petroleum Industry and China’s Responding Measures

YANG Zhi-huang

(QuotaandLicenseAdministrativeBureau,MinistryofCommerce,Beijing100010,China)

Abstract:According to the comparison of supply and demand,analysis of political economy and judgment of international situation,the international crude oil price will fall in the new normal of 30 to 80 dollars/barrel,the petroleum industry will realize a new balance after a period of vibration,and the economic importance of petroleum will be weakened continuously by green,clean low-carbon energy.Therefore,we should promote the modernization of governance capacity and governance system of the energy industry based on rational and objective analysis；in particular,we should make improvement in terms of rule of law,marketization and financing,boost the new round of state-owned enterprise reform by the reform of petroleum industry,and boost the new round of resource and energy price reform by the reform of crude oil price.

Key words:petroleum industry；rule of law；marketization；financing；modernized governance

[收稿日期]2016-03-18

[作者简介]杨枝煌(1975—)，男，福建华安人，北京大学经济学博士，浙江大学法金融学博士后，国家商务部许可证局副处长，研究方向为中国经济、金融、法律等前沿交叉学科。

[中图分类号]F26

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2016)03-0121-10