大都市区治理的路径选择

在追求城市经济发展的今天，大都市区（metropolitan area）模式被很多专家推崇为最有效率的城市发展模式。由于打破了传统意义上城市规划的限制，大都市区能够最大限度地吸引人力、物力和财力，发挥单一城市区域无法企及的聚集力量。这种发端于美国的城市模式通常由中心城区和数个郊区整合而成，体现了多中心格局的新型城市化发展理念。

尽管大都市区的发展规划被越来越多的国家采纳，但其实际的运作情况却各不相同，经合组织成员国的大都市区发展平均能够提升13%的地方税收，而第三世界国家的类似地区却承受着混乱无序的城市病。近期卡尔·加涅（Carl Gaigné）、史蒂芬·里乌（Stéphane Riou）和雅克·蒂斯（Jacques-François Thisse）在《公共经济学期刊》（Journal of Public Economics） 2016年2月刊上，以《如何才能使大城市区有效运行？》（How to Make the Metropolitan Area Work？）为题发表文章，对此问题作出尝试性的回答。三位学者认为虽然以往的研究正确指出大都市区的制度结构对其地方公共服务的效率和居民的生活质量都有着重要的影响，但传统的研究方法将制度形式视为公共服务的聚集效应和固定的单位成本之间的权衡结果。这种静态的方法存在着一定的问题，因为在当代大都市区内部，其行政边界和经济边界并非完全重合，也就是说人们的工作地和居住地或许不属于同一辖区，如很多中产阶级会选择在中央商务区工作，而在郊区生活。

这种现象给城市规划者和研究者带来一定的难题。在理想条件下，大都市区内部有着同样的经济边界和行政边界，单纯通过决定内部区域的功能分配，规划者就能设计出使得整个大都市区繁荣最大化的方案。现实情况却是行政边界早已确定，而人们工作、生活、通勤于不同辖区之间，聚集经济效应在区域内的分布不平衡，各个区域之间由此展开了税收竞争。一般来说，因为人们工作而非居住在中心城区，中心城区会比郊区征收更高的营业税。然而一旦中心城区的聚集经济超过一定的规模，各个郊区也开始设立相应的税收。这种税收竞争对工作职位去中心化的追逐，降低了整个大都市区的人均GDP水平。更为复杂的是，中心城区还承担了两地通勤的公共服务，这部分成本又被摊派到原本工资就不高的中心城区居民中。

三位学者在文章中采用了大量的经济学模型来模拟这些问题的解决方案，他们得出的结论是，大都市区的治理要求我们对去中心化的治理模式保持更加复杂的立场：一方面，他们推导出的最佳和次佳解决方案都会涉及到公共服务一定程度的去中心化；另一方面，多功能的治理体系必须被建立起来。也就是说，小问题可以由地方辖区管理，而大问题则归由大都市区的政府治理。如跨区域的劳动和交通问题就无法由中心或者郊区的单个地方政府给出完美的答卷。这种重新定位是一种再平衡的战略选择——中央商务区的聚集效应和职位分散带来的城市病缓解都得到了适当兼顾。同时该方案体现了最近兴起的“新区域主义”理论的精神，既非大政府亦非自由放任，只有多中心的政治系统和内部的通力协作才能解决大都市区的复杂问题。 （文/金韬）