我国高校教师法律地位探析

黄霄

摘要：长期以来，我国高校教师法律地位的定位模糊不清，不利于对高校教师权益的保护。随着《事业单位人事管理条例》的颁布，高校教师不同与公务员和企业人员的法律单位逐步明晰。本文旨在事业单位人事制度改革和《事业单位人事管理条例》颁布的背景下，对高校教师法律地位问题进行探讨，以期使这一问题得到明确。

关键词：高校教师；法律地位；探析

中图分类号：D920.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）013-000-02

高校教师的法律地位是有关教师法律制度的核心问题，它决定了教师的权利义务、待遇分配、权益保障以及救济途径等方面的内容。然而，因为我国原有的法律法规对于公立高校教师法律地位的定性是模糊的，所以理论界出现了针对这一问题的三种学说：公职人员说、劳动者说和公务雇员说。

一、关于高校教师法律地位的三种学说

（一）公务员说。[1]这种观点认为，首先从教师的职业性质看，公立高校是我国公立高等教育的执行人，作为其教学任务承担者的公立高校的教师应具有类型于公务员的法律定位。其次从教师工资来源、福利待遇看，《教师法》第25条、第29条、第30条规定了教师的工资、福利待遇或是比照国家公务员，或是根据法律授权由国务院等相关行政部门强制规定，而非由学校自主规定。第三从法律对违反教师法应承担诸多行政责任看，公立高校教师同样应被认定为公职人员。

（二）劳动者说，或称为“雇员说”。[2]这种观点认为，高校教师的聘任合同无论是从平等自愿的形式上看还是从权利义务的内容上看，都应当属于劳动合同。在法学理论上，应将教师定位为劳动者，教师通过基于平等自愿的劳动合同与学校产生法律关系，明确教师在教育教学工作中的权利义务，将有利于对教师的合法权益保护。因此，应当从教师的劳动者法律地位的确立入手，完善教师聘任制，建立一系列以劳动合同为核心的制度体系。

（三）公务雇员说。此种观点认为，应当将高校教师的法律地位认定为“公务雇员”。[3]这是因为与企业以追求利润最大化的目标不同，高校及教师在法律地位上均具有公益色彩，其工作目标是以人的培养为核心。基于高校的公益性及教师职业的公共性，双方签订的聘任合同应属于公法契约，高校教师与学校之间的关系是公法契约关系。

对比上述三种学说，不难发现它们相互之间是矛盾的。究其原因在于：高等学校正处在我国事业单位人事制度改革的进程中，一方面计划经济体制下的集权式管理模式的影响仍未完全消退；另一方面市场经济体制下以激励人的最大潜能为核心目的的聘任制和岗位设置等管理制度逐步建立。在这承前启后、承上启下的阶段，新旧思想、法规之间的碰撞，便导致了学界对于高校教师法律地位界定不清、相互矛盾的结果。

二、高校教师作为事业单位工作人员的法律地位已经确立

事业单位人事制度改革和《事业单位人事管理条例》的颁布，明确了高校教师的法律地位。如果说《公务员法》可以看作是确定我国公务员法律地位的法律，那么2014年7月1日正式施行的《事业单位人事管理条例》对于事业单位工作人员来说应当具有同等的效力。《公务员法》规定了公务员的权利与义务、职务与级别、录用、考核、职务任免与升降、奖惩、培训、工资福利与保险、辞职辞退、申诉控告、职位聘任、法律责任等内容。《事业单位人事管理条例》基本上能够找到对应性规定，在该条例中，包含了岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、聘用合同、考核和培训、奖励和处分、工资福利和社会保险、人事争议处理以及法律责任等内容，对于事业单位工作人员的人事管理作出了一般性规定。

《事业单位人事管理条例》是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，确立了事业单位人事管理的基本制度。它的颁布和实施，对于建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事管理制度，建设高素质的事业单位工作人员队伍，促进社会公共服务事业的发展，具有里程碑式的意义。它不仅是对我国从80年代至今的事业单位人事制度改革的小结，而且对现有的人事制度涵盖的内容列出了总纲，还对下一步改革的方向提出了构想。《事业单位人事管理条例》通过相关制度的规范，明确了“事业单位工作人员”区别于公务员和企业职工的法律地位，具体表现在以下几个方面：

第一，事业单位“岗位设置”制度。对岗位设置作出详细规定的文件包括2006年人事部出台的《事业单位岗位设置管理试行办法》、《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》，2007年人事部、教育部下发的《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》。此后地方各级各类部门关于岗位设置的规定、办法、意见更是不胜枚举；这项改革已经在我国的事业单位中推行开来。根据《事业单位岗位设置管理试行办法》规定，事业单位要按照科学合理、精简效能的原则进行岗位设置，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理。不同于国家机关和企业，岗位设置是一项仅仅适用于事业单位的人事改革制度，其实施目的在于转换于事业单位用人机制，实现由身份管理向岗位管理的转变。岗位设置制度的推行，改变了事业单位的职称评定与聘用入岗不分的状态，提高了单位的用人自主权，促进了从“评聘不分”向“评聘分开”管理模式的转变，从而调动了事业单位各类人员的积极性和创造性。而公务员的职务与级别的内容及其职务的任免和升降，则在《公务员法》中进行了详细的规定。公司企业人员的晋升制度则是由公司内部章程规定的。

第二，事业单位“公开招聘”制度。关于“公开招聘”制度的规定，可以回顾2006年1月1日起执行的人事部关于《事业单位公开招聘人员暂行规定》。该规定明确提出，事业单位招聘人员应当面向社会，凡符合条件的各类人员均可报名应聘。事业单位公开招聘要坚持德才兼备的用人标准，贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，由用人单位根据招聘岗位的任职条件及要求，采取考试、考核的方式进行；坚持政府宏观管理与落实单位用人自主权相结合，统一规范、分类指导、分级管理。“2013年人力资源社会保障部宣布，截至2012年底，事业单位新进人员公开招聘已在全国范围内基本实现全覆盖。人力资源社会保障部事业单位人事管理司负责人指出，《事业单位人事管理条例》的出台，使事业单位公开招聘从部门规定上升为行政法规，有利于这项工作在现有基础上进一步强化和规范，从而有效杜绝事业单位违规招聘。”[4]与事业单位公开招聘不同，国家机关补充公务员采用的是“录用制”，根据《中华人民共和国公务员法》第21条规定，“录用担任主任科员以下及其他担当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”。而企业职工的招聘则是有很强的自主性，完全由企业自行组织、开展和聘用。

第三，事业单位“聘用合同”制度。在事业单位推行“聘用合同”制度的时间比较早，相关的规定也比较多。如：1999年教育部颁布的《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》提出“在高等学校全面推行教师聘任制”；2000年《关于进一步深化高等学校人事制度改革的实施意见》强调应在高校“全面推行聘任制，建立符合高等学校办学规律、充满生机与活力的用人制度”；2002年《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》提出了聘用制度的基本原则和实施范围，规范了聘用合同的内容，“在该意见出台后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比例从2004年的36%，逐步增加到2009年的80%。”[5]“截至2014年7月，绝大多数事业单位工作人员与单位签订了聘用合同。”[6]《事业单位人事管理条例》首次以行政法规的形式将这项制度确立了下来。聘用合同制度被看作是打破事业单位“铁饭碗”转变用人机制的一项重大的改革。聘用合同制度规定，事业单位与其工作人员的权利义务是基于聘用合同，由双方在平等协商的基础上进行约定的。但是目前通用的是由人力资源和社会保障部制定的《聘用合同》范本，当然聘任双方可以根据需要增加特殊约定事项。与事业单位工作人员不同，国家公务员采取的是录用制，不需要与国家签订聘用合同，他们的权利和义务是通过《中华人民共和国公务员法》等法律法规来确定的。而企业职工与企业之间签订的是劳动合同，受到《中华人民共和国劳动合同法》约束；在不违反法律的情况下，企业还可以根据自身发展的需要，在平等自愿的基础上与其职工协商签署一些的特别条款。

第四，关于处分方面的规定。2012年9月1日起施行的《事业单位工作人员处分暂行规定》是一部针对事业单位工作人员的处分办法。本次实施的《事业单位人事管理条例》也将处分方面的规定简要单列了出来。而与此不同，公务员受到处分的依据是《行政机关公务员处分条例》，企业职工则需要遵守企业内部的管理章程以及劳动合同约定。

第五，关于人事争议处理和法律责任方面的法规包括：2008年人力资源和社会保障部颁布的《劳动人事争议仲裁办案规则》、2011年由中组部、人力资源和社会保障部、总政治部联合颁布的《人事争议处理规定》以及2014年7月1日施行的《事业单位工作人员申诉规定》等。这方面的法律法规除了申诉规定单列之外，其他的争议处理办法尚未将公务员、事业单位工作人员和企业人员的人事争议处理的规定完全分隔开来。

第六，收入分配制度改革。我国事业单位收入分配制度改革始于2006年，人事部、财政部联合颁布了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》，通过这次改革，事业单位实行岗位绩效工资制度，与党政机关单位的工资制度进一步脱钩。2009年9月2日国务院召开常务会议决定在事业单位实施绩效工资；改革分三步进行：首先在义务教育学校实施、然后到专业公共卫生机构与基层医疗卫生事业单位实施、第三在其他事业单位实施。“如今各地事业单位绩效工资已基本兑现到位。”[7]但是，在事业单位实施绩效工资制度只是分配制度改革迈出的一步。更艰难的是在不同行业、不同地区之间以及不同资金来源的事业单位之间，找到一种相对公平的收入分配方式。2014年实施的《事业单位人事管理条例》中明确指出：“国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。……工资包括基本工资、绩效工资和津贴补贴。事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。”公务员的工资构成与事业单位工作人员不同，主要包括职务工资、级别工资和津贴、补贴，实行公务员工资制度。而企业人员的薪酬分配制度则是以效率和效益为导向、与员工创造的财富相挂钩的。分配制度通过公司内部章程进行规定，通常实行职级薪资制度，将按照职位价值分配的原则，根据企业员工实际能力及所在岗位的风险、责任及贡献，并给合工作资历、经验等，确定每位员工具体的薪酬职级和档位。

第七，“社会保险”改革。《事业单位人事管理条例》中关于“社会保险”改革的规定指出：“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”2015年1月14日国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革；同时决定，统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准，进一步明确和细化了在机关事业单位实施养老保险制度改革的具体实施办法。众所周知，我国在改革前实施的是养老金“双轨制”。它是我国从计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，其弊端越来越明显，表现为同等学历、同等职称、同等职务、同等技能、同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业人员比政府机关和事业单位人员的养老金低两三倍。并轨养老金，就是取消养老金“双轨制”，使企业退休人员和国家机关事业单位退休人员享有同等权利的养老金待遇，从养老金的收缴到发放到数额方面都能够彼此相当，做到公平待遇。

综上所述，随着事业单位人事制度改革的不断深入，事业单位已经逐渐形成一整套较为完整的与国家机关和企业相区别的人事管理制度。高校教师作为高等学校——事业单位中的职工，其法律身份应当定位为《事业单位人事管理条例》中提及的“事业单位工作人员”。

参考文献：

[1]成有信.教师职业的公务员性质与当前我国师范院校的公费干部学校特征.教育研究，1997，12.

[2]劳凯声，郑新蓉.规矩方圆——教育管理与法律.北京：中国铁道出版社，1997.

[3]龚钰淋.行政法视野下的公立高校教师法律地位研究：以法律身份及法律关系为核心.北京：中国政法大学，2011.

[4]《事业单位人事管理条例》亮点解读.新华网时政频道，2014-05-15.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110709013.htm

[5]中国事业单位改革全面开闸 真正的考验到来了！新华网法治频道，2011-04-09.http：//news.xinhuanet.com/legal/2011-04/09/c_121284815.htm

[6]人社部：“事业单位编制人员参加社保”有误读.新浪教育频道，新华每日电讯，2014-7-2.http：//edu.sina.com.cn/official/2014-07-02/1128426126.shtml

[7]《事业单位人事管理条例》亮点解读.新华网时政频道，2014-05-15.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110709013.htm

作者简介：黄 霄，女，法学硕士，工作单位为广西师范大学。