最低生活保障目标定位的维度分析*

谭　兵

最低生活保障目标定位的维度分析*

谭兵

摘要：目标定位是国际社会政策实践中常用于瞄准保障对象、缩小受益者范围、减少支出的一种理论和实操方法。为有效甄别对象、精准定位目标，内地最低生活保障政策从类别、财产、身份证伪、需求、道德行为以及动态管理等六个操作维度定位目标人群。这些维度综合了贫困测量、社会分层、社会需求、社会管理等理论，蕴含了社会学、经济学、管理学等学科理论的价值和意义；同时存在诸多困境，有待进一步改善。

关键词：最低生活保障； 社会政策； 目标定位； 维度

一、问题的提出

目标定位理论研究如何将稀缺社会福利资源用于最有需要的人的方法或者手段，也就是如何找到社会政策的目标人群以高效配置社会政策资源。目标定位是社会政策制定和执行过程的重要环节。目标定位维度是否清晰、全面，影响着社会政策能否精准定位目标人群、高效配置政策资源的水平和效果。目标定位维度的设计，蕴含着社会理论对社会问题的认识和考量。

学术界在定义目标定位时有广义、狭义之分：广义上，它是“公共福利支出目标指向的一种方式”，“任何一项社会风险和相关受益人的确定都可以被称为目标定位”；狭义上，它是“将社会资源分配给人口中的一个特定子群体(通常被认为是最贫困的人群)的过程，是家计调查的一种委婉说法”，是“选择最需要或最贫困人群的过程”*《什么是“目标定位”？(译者序)》，[美]尼尔·吉尔伯特编、郑秉文等译：《社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望》，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第1—2，6—10页。。广狭之分主要聚焦于如何界定受益人的外延，是指向一般福利受益人、特定福利受益人或是最贫困的人群。本文讨论我国最低生活保障的目标定位，受益人指向最贫困人群。

目标定位理论被广泛运用于国际社会政策实践。常用的目标定位方法也被总结出来，包括类别定位、财富定位、需要定位、行为道德定位、加权人口法、个案管理制度等*《什么是“目标定位”？(译者序)》，[美]尼尔·吉尔伯特编、郑秉文等译：《社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望》，北京：中国劳动社会保障出版社，2004年，第1—2，6—10页。。在普享型社会政策实践中，目标定位方法主要作为附加手段被加以运用，社会政策要面对较宽泛的特定群体甚至全部人口，对福利资格的限制较为宽松，目标定位比较模糊。20世纪80年代后，随着福利国家社会福利支出压力的增大，支出日益接近极限，旧的需求没有消失，新的需求不断产生，特别是来自人口老龄化的需求压力增大。为减轻财政压力，将支出集中在最有需要的人群身上，重新配置可用资源，满足不断增加的需求，目标定位方法便成为社会政策实践的常规性手段。尤其是在选择型社会政策实践中，社会政策面向特定人群或者贫困群体，要求目标定位精确，因此经常运用人口年龄、群属类别、身份与居住期限、收入调查、道德行为等目标定位手段，来严格审核福利受益人资格。

国际社会政策实践成效显示：目标定位能高效使用社会福利资源，减轻社会福利支出压力，控制受助人群规模，约束社会发展走向，实现社会公平。在同样不尽如人意的选择中，这种抉择方法能达到社会福利和道德原则的最佳折中。当然，目标定位也带来了诸如耻辱感、负激励、气球效应(将受益人从一个项目转移到另一个项目)、交易成本(即行政成本)、道德风险、福利依赖*《什么是“目标定位”？(译者序)》，[美]尼尔·吉尔伯特编、郑秉文等译：《社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望》，第15、18—20页。等问题，影响社会团结。

最低生活保障(后文简称低保)政策是政府向贫困人群提供基本生活保障的重要社会政策，是我国最传统、最经典的社会政策项目。低保政策资源主要来自政府财政开支，政策对象为绝对贫困人口。这是一项纯粹公共物品供给政策，一般由政府单一管理。低保政策需将稀缺、有限的财政资源高效公平地配置给最贫困、最有需要的对象，解决他们最急迫的问题。因此，低保政策不仅要精准目标，锁定、跟踪和管理目标，同时还要聚焦目标急迫的需求，将资源公平合理地配置给他们。

我国低保政策的发展已有较长历史。早在人民公社时期，我国农村就实行五保供养制度，保障农村五保户的基本生活；1993年后，上海等地试点城镇低保政策；1999年《城市居民最低生活保障条例》颁布后，全国城镇开始全面低保政策，主要保障城镇三无、贫困、天灾人祸造成暂时生活困难的三类最低收入人群的基本生活。由于财政资源有限，低保政策需要甄选保障对象，也就是实施目标定位。这一时期，低保政策目标定位的方法就是划定一条低保线和实施身份审核管理。低保线的制订方法简单、划一、欠缺科学论证，低保对象的分类较粗，目标定位缺乏理论指导，对低保对象的管理不到位，致使低保对象不是最贫困人口、低保资源被欺诈等现象频频发生，低保政策出现目标定位不准，资源配置低效率、欠公平等诸多问题。

始于2000年，城镇低保政策开始探索应保尽保、低保对象参加社区公益劳动等相关政策问题；2006年后，政策实践进一步尝试划分低保人群的类别，按照保障对象的特殊需求进行“分类施保”。2012年前，大部分地方的分类施保尚停留于政策理念层面，已经实施分类施保的地区政策模式差异大，整体上低保对象的特别需求没有得到有效回应，低保政策资源的配置欠缺公平、政策效率低等问题依然存在。为了精准目标对象、高效配置资源、完善低保政策，2012年9月国务院出台《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号)，同年12月民政部出台《最低生活保障审核审批办法(试行)》(民发〔2012〕220号)，围绕低保线制定方法、资格认定体系、跟踪管理、审核审批、监管投诉举报等目标定位的相关问题，提出改善意见，以期有效甄别、精准定位低保对象及其需求，找出谁是最有需要的人，使低保做到标准科学、对象准确、待遇公正、进出有序。这些意见显示，低保目标定位已被提到政策实践的最高点。目标定位是低保政策制定和执行的重要环节，推动低保目标定位的理论探讨，提高低保目标定位水平，对准确甄别对象、锁定对象需求、高效配置资源、实现社会公平具有深远意义。

二、低保目标定位的操作维度

经过几十年的积累，尤其是近几年来，国内低保政策实践在甄别目标人群、定位对象需求、配置政策资源方面，已摸索出了一套目标定位的方法，共六个操作维度，包括类别、财产、身份证伪、需求、行为和动态管理。这六个操作维度环环相连，层层递接，通过这些维度的组合操作，将低保对象从候选人群中逐一甄选出来。这套方法既具本土特质，又兼采国际社会政策的实践经验。

(一)类别定位

类别定位是指低保申请对象必须是某一指定类别群体的成员，这个成员必须满足五个类别群体条件或者要素之后，包括户籍、申请单位、群属特征、人口年龄以及就业状况，才可能成为申请对象。一般情形下，具备前四个条件或要素，方可被定位为低保申请对象；若申请人为成年人，需再加上就业要素做进一步定位。

第一，用户籍界定群体的属地，主要目的是剔除非本地外来流动人员，保障本地户籍人口的申请资格。先用户籍的非农业与农业属性，将低保申请对象区分为农村低保与城市低保两个范畴，这两种低保在制度设计上稍有差异。再用户籍的地域属性限制非本地(一般为市或县)户籍的外来流动和定居人口在本辖区内申请低保。在本地户籍对象提出申请时，要求持有当地常住户口；即便户籍是在同一辖区，如果经常居住地与户籍所在地不一致，要求在经常居住地提出申请；如果户籍类别相同但家庭成员户口不在一起的，要将户口迁移到一起或选择在户主或者其主要家庭成员的户籍所在地提出申请；如果共同生活的家庭成员分别持有非农业户口和农业户口，则按户籍类别分别申请城市低保和农村低保。设计这些复杂的程序，目的是保障本地财政资源用于本地户籍人口，缩小目标范围、平衡权利义务以及解决地方财政差距问题。

第二，以家庭为申请单位。低保申请对象提出申请时，仅有两种特殊情形的人员可个人提出申请(困难家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人和脱离家庭、在宗教场所居住三年以上含三年的生活困难的宗教教职人员)，通常情况下必须以家庭为申请单位提出申请，所以低保对象本质上是低保家庭，俗称“低保户”。对家庭申请单位的严格限定是：家庭成员有长期共同生活和居住在一起的事实以及家庭成员间有法定赡养、扶养、抚养义务关系。家庭成员通常指的是配偶 、父母和子女。

第三，用群属特征予以限制。对用户籍和申请单位两个要素初选出来的人群，再用群属特征加以限制，缩小范围。在城镇，低保申请对象要求属于三类群体，即三无、贫困、天灾人祸造成暂时生活困难者。所谓三无人员即无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或扶养人的人员，贫困人员是指因失业导致家庭人均收入低于低保标准的人员以及有收入如工资、退休金但家庭人均收入仍低于当地低保标准的人员。在农村，低保申请对象指向四类群体，包括病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣的生活常年困难者。

第四，按人口年龄再行分层。女性55周岁、男性60周岁及以上的为老年人，16周岁以下的青少年和儿童为未成年人，中间年龄段的为成年人。老年人、未成年人和特殊成年人(不能独立生活者、在校接受本科及其以下学历教育的成年子女、困难家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人)，是低保申请对象的重点候选人。

第五，普通成年人再附加就业状况。若申请人为有劳动能力的普通成年人，再按无业、就业(在职低收入人员)和失业三类群体划分，增加定位条件，比如办理失业登记手续、接受就业培训、参加公益劳动等等行为和道德方面的约束。

(二)财产定位

将低保申请对象定位于某类群体类别之后，再匹配财产定位，控制该群体类别的数量，进一步收窄范围。低保政策资源以财政支出为主要来源，总量有限，类别定位下的目标人群尚比较宽泛，要进一步缩小范围、甄选对象、精准目标，需要匹配运用财产定位。

国际社会政策实践中，财产定位一般被作为目标定位的第二道程序，与类别定位联合使用。财产定位很多时候被称为家计调查，主要是收入调查，再补充资产调查。收入调查和资产调查的国际常用方式就是制定贫困线和资产线，只有当符合类别条件的申请对象在收入和资产同时处于贫困线和资产线之下时，才能进入候选对象名单。

低保的财产定位包括家庭收入定位和家庭资产定位。以家庭为单位，家庭收入定位标准值取家庭人均收入值，家庭资产定位标准值取家庭资产总值。

家庭收入指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入，扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的收入，主要包括：工资性收入、家庭经营净(纯)收入、财产性收入和转移性收入(国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等奖励性补助，一般不计入家庭收入)。家庭收入定位要求城市家庭人均月收入、农村家庭人均年收入分别低于城市和农村的贫困线。

家庭资产指家庭成员拥有的全部动产和不动产，主要包括银行存款和有价证券，残疾人功能性补偿代步机动车辆除外的机动车辆、船舶，房屋，债权等。

低保申请对象既要满足家庭收入定位条件，又要符合家庭资产定位要求。

随着社会经济发展水平的提高，社会成员持有资产已经是社会普遍现象，允许低保申请对象拥有少量资产，也逐步被纳入财产定位实操之中。由于经济发展水平的差异，各地低保在操作家庭资产定位时，对资产概念和资产内容的界定有分歧，制订的资产标准线较悬殊。比如贵州省要求人均存款、有价证劵在当地低保标准线以下，原则上要求不得拥有汽车、移动电话、摩托车、空调、计算机等高档消费品，有购买商品房或自建房或异地购房入户未满5年、出资安排子女择校就读等等情形，不予考虑*《贵州省城市居民最低生活保障办法》(贵州省人民政府令第66号)。；广东省规定家庭人均存款、有价证券和基金的人均市值不得超过当地6个月低保标准，共同生活的家庭成员名下产权房屋数量不得超过1套，无工商业服务营利性组织所有权*《广东省最低生活保障申请家庭经济状况核对及认定暂行办法》(粤民发﹝2014﹞202号)。；上海市规定3人户及以上家庭人均货币财产要低于3万元(含3万元)，2人户及以下家庭人均货币财产低于3.3万元(含3.3万元)，家庭无生活用机动车辆、无非居住类房屋、有住房者人均建筑面积要低于上年度本市人均水平*《上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况认定标准》(沪府办发〔2014〕16号)。。

(三)多重身份证伪

低保申请对象顺利通过前述两个程序之后，升级为候选对象。此后，低保目标定位开展对候选对象的最后甄别。甄别的办法就是一套严格的多重身份证伪程序，来反复证明申请者的身份或资格。

第一，调查取证。这个环节有几个固定而严格的步骤，包括入户调查、邻里访问、信函索证、民主评议和跨部门信息查询核对。

第二，张榜公示，包括社会公示与长期公示两种形式。候选名单出炉后，在社区张榜公示。公示内容含低保对象申请情况、对低保对象的民主评议意见、审核审批意见、实际补助水平等事项。一些地方要求多次张榜公示，如贵州省要求农村低保三次张榜。

第三，监督投诉举报回避。各相关部门负责监督投诉举报的职责范围之事，办事人员和相关责任人申明近亲属关系，并单独登记以回避利益关系。

通过在制度内、外，多次、多方、反复寻找证据，证明或质疑候选人的资格身份。多重身份证伪是反向验证，将通过类别和财富定位方式甄别出来的低保候选对象，再用它来验证“你不符合”这些标准、“你不属于”这类群体、“你不是”这个目标或对象，将不符合条件的候选人摘出来。

(四)需求定位

需求定位是对低保申请对象进行特定生活境况的详细调查，包括对基本生活固定开支、住房、健康、教育状况及开支等内容展开调查，以便确定救助方向、救助内容。需求定位考量人群需求的差异性，细化目标人群类别，使定位更加精准，是对类别定位的进一步补充。

低保政策目前在需求定位维度上主要考察的是维持居民基本生活所必需的衣、食、住、水电、燃煤(燃气)、未成年人义务教育等最基本需求的项目及费用。2000年“分类施保”政策实施以后，地方低保政策发展了很多界定低保对象需求的原则，如残疾程度、老年人生活自理程度、在校学生高等教育支出、重大疾病、家庭类型(如双职工下岗家庭、“4050”家庭、多胞胎家庭、单亲家庭、独生子女和符合计划生育政策的纯女户)，乃至老年人与青年人消费模式差异等等。

目前，需求定位维度的操作实践处于地方探索阶段。各地界定的需求内容差异大，衡量需求的尺度不一。大部分地方定位需求时仍停留于衣、食、住、水电、燃煤、义务教育等最基本生活层面，全国层面的政策尚没有对需求定位做进一步的规范和体系化建设。

(五)行为定位

为了权利义务对等、社会公平公正，要求低保申请对象和已获得资格并享受待遇的对象，履行特定义务。包括：要求低保申请对象主动配合资格审查；对劳动年龄内有劳动能力的城市失业居民，申请低保时必须办理失业登记，已享受待遇的对象要配合定期核查和跟踪管理，享受待遇期间参加公益性社区劳动，无正当理由不能拒绝有关部门组织的就业培训或就业推荐；不得有赌博、吸毒等行为；一些地方要求生育年龄内的低保对象遵守计划生育政策、依法缴纳社会抚养费，违反相关政策规定者，不得申请或取消其低保资格。

(六)动态管理

动态管理是对已经享受低保待遇的对象进行跟踪定位，将不再符合资格者剔除出去。通过对低保获益对象进行定期和不定期核查、入户抽查、定期自我报告等方式，进行低保个案定向跟踪；对已不再符合资格的对象实行退出机制。这样有进有出，实现动态管理。

通过以上六个维度的组合操作，低保政策将低保对象甄选出来、跟踪管理，保证低保对象处于政策规定之低保救助的范畴内，从而完成目标定位。

三、低保目标定位的理论维度

低保目标定位的操作维度是社会理论发展的产物。它融合了社会学、经济学、管理学等社会理论精粹，其进一步提升和完善仍然需要社会理论的指导、分析和论证。自觉运用社会理论，深入、准确地认识和分析低保对象的问题，合理化目标定位操作维度，有利于推动目标定位的精准化，提高低保政策水平。

(一)贫困及其测量

按照贫困理论，贫困一般被划分为绝对贫困和相对贫困(也有观点提出绝对性贫困、基本性贫困和相对性贫困的分类*莫泰基：《香港减贫政策探索：社会发展的构想》，香港：三联书店(香港)有限公司，1999年，第30—31，45、50—51、54页。)。国际社会一般运用贫困理论及其测量方法，制订一条贫困线，用于界定家庭或个人的基本生活标准，测量他们是否属于贫困人口以及处于何种贫困状态，以对贫困对象实施社会救助，解决他们的基本生活问题，帮助他们走出贫困境地。贫困线又称最低生活线，它一般等于贫困人口最终获得的实际救助标准。

国际社会制订贫困线的方法达十多种*贫困线制订方法包括收入等分定义法、收入平均数法、商品相对不足法、热量支出法、基本需求法、恩格尔系数法、超必需品剔除法、总支出与总收入之比法、编制贫困系数法、数学模型法、主观最小收入定义法和主观最小消费定义法等。参见童星、林闵钢：《我国农村贫困标准线研究》，《中国社会科学》1993年第3期，第88—90页。，常用的方法有市场菜蓝法、恩格尔系数法、生活形态法和收入比例法(又称国际贫困标准线)等四种*莫泰基：《香港减贫政策探索：社会发展的构想》，香港：三联书店(香港)有限公司，1999年，第30—31，45、50—51、54页。。

低保是向处于绝对贫困状态的社会成员提供的社会救助。低保标准即是绝对贫困线，是低保政策实施救助所依据的基本标准。准确测量贫困程度，制订低保标准，是低保政策制定的重要环节。因此，贫困理论是指导我国低保目标定位的重要的基础性理论。但是，在关于低保标准如何制订、采用何种方法以及如何调整的问题上，长期呈模糊和不透明状态，缺乏必要论证和科学测算，甚至一些地方简单参照扶贫标准或全国平均低保标准来制定当地的低保标准，没有及时根据经济社会发展水平、财政承受能力、生活必需品的价格变化、生活水平的提高而适时调整*《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》(民发〔2011〕80号)。。贫困测量方法在低保目标定位中的自觉运用是必需、也是必然的。加强对贫困及其测量的理论认识，运用科学测量方法指导低保标准的制订工作，显得尤为紧要。

2011年民政部、国家发展改革委、财政部、国家统计局联合发文《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》(民发〔2011〕80号)、2012年国务院发文《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号)，建议各地在制订和调整城乡低保标准时，综合运用基本生活费用支出法、恩格尔系数法和消费支出比例法，参考城乡居民人均消费支出、人均可支配收入、低收入居民基本生活费用以及经济发展水平、财政状况等因素进行调整测算。

第一种方法即基本生活费用支出法(简称支出法)，类似于国际社会的市场菜蓝法。市场菜蓝法是由专家列出受助人维持最低或一定生活水平所需的生活必需品品种和数量以及服务，计算市场购买这些必需品的价格，这个金额就是当地的贫困线。国务院规定居民的基本生活费用支出包括必需食品消费支出和非食品类生活必需品支出两部分，必需食品消费支出要通过市场调查确定当地食品必需品消费清单，根据中国营养学会推荐的能量摄入量、相应食物摄入量以及食物的市场价格计算得出，非食品类生活必需品支出根据调查数据确定维持基本生活所必需的衣物、水电、燃煤(燃气)、公共交通、日用品等消费清单测算支出数额。

第二种方法即消费支出比例法(简称比例法)，与第一种支出法在原则上是相通的，都考察基本生活费用；差别在于：支出法考察的是基本生活费用的支出额，比例法考察的是基本生活费用与上年度居民人均消费支出的比例。

第三种方法即恩格尔系数法，是用当地居民必需食品消费支出比上年度最低收入家庭恩格尔系数得出。恩格尔系数法是国际社会较广泛使用的方法。国际粮农组织提出恩格尔系数在60%以上的属于贫困，用这个数据求出的消费支出即为贫困线。美国20世纪60年代用此方法将食品开支在33%以上的家庭列为贫穷家庭，当时美国有17%的人口处于贫困状态*莫泰基：《香港减贫政策探索：社会发展的构想》，第50页。。

低保标准是定位低保对象并实施救助的基本依据。国务院建议各地运用贫困测量理论和方法制订低保标准，有利于提高低保标准的科学性、准确性和合理性，有利于准确定位低保对象，提高低保政策水平。

20世纪90年代，国际社会政策理论关于“穷人与资产”的讨论推动了人们对穷人“应该拥有”和“必须拥有”资产的认识，认为社会政策在目标定位贫困人群的财产时，除了指向家庭收入，还应包括家庭资产。国务院所建议的低保标准测量方法主要针对家庭收入测量，尚未涉及家庭资产测量。虽然一些地方已经开展了低保家庭资产测量工作，但存在着不规范、不科学、不统一等问题。因此，自觉探讨贫困与资产理论，深刻分析贫困人群的资产问题，完善家庭资产标准的制订，对推进低保财产定位更加科学、合理，有着深刻的理论和现实意义。

(二)社会分层与贫困群体结构

贫困的程度可以分等级，也能用数量表示，但是贫困的结构和状态则较难以量化。制订低保标准，只能解决测量贫困程度、界定低保对象范围、解决“应保尽保”问题。要准确认识低保对象的贫困症结，高效配置稀缺资源，还必须进一步分析低保对象的群体结构、聚焦低保对象的需求结构、描述低保对象的贫困状态，才能让低保对象有效减贫、最终脱贫。

社会分层理论把社会成员按照各种指标进行分层和分类。按照职业，社会成员可划分为公务员、企业职工、农民、知识分子等阶层，或者企业主、管理人员、普通员工，或者教师、医生、护士、厨师等类群；按照人口、群体特征等，社会成员可划分为老年人、成年人、未成年人，或者老年人、残疾人、妇女、儿童等群体；按照收入，划分高收入、中等收入、低收入阶层；按照性别，划分男性与女性，等等。

低保类别定位就是运用社会分层理论，对低保对象进行分层和分类。通过描述和分析低保对象的内部结构和关系、贫困状态和问题，准确认识低保对象的需求。

低保对象长期处于社会最低层。缺乏财富或收入，贫困是这个群体的主要特征。社会地位普遍较低，权力、人力资本、知识拥有量少或小，社会资源占有量少。向上流动渠道狭窄，发展能力和发展机会欠缺，改善自身贫困现状的能力弱。被边缘化，被忽视，与社会主流隔离，有贫困群体意识，也是这类群体的重要表征。与此同时，该群体结构弱势，老人、未成年人、残疾人是典型类型；有劳动能力但收入低的人口占比也较高，他们缺乏技能、学历和经济实力，逐渐被淘汰，无法适应社会环境而陷入困境；低保家庭的结构很特别，独居、孤寡、单亲、残疾等是主要家庭类型；低保女性的问题很特殊。

依据年龄，低保对象可分为老年人、成年人、未成年人类别；依据家庭类型，可分残疾人家庭、有老人或高龄老人家庭、未成年人或学生家庭、有重大疾病者家庭、有就业人员或失业人员家庭、女性单亲家庭、住房困难家庭；依据家庭规模，按家庭成员数可划分1人户至若干人户不等。

将这些结构性指标或交互、或单系列操作，紧贴低保对象的贫困状态与需求，既有利于重点救助和保障生理性弱势低保群体，如老年人、未成年人、残疾人、妇女等；也有利于将社会性弱势低保群体的特殊问题更加凸显出来，如让低保单亲母亲能兼顾子女和就业，摆脱困境，让有劳动能力的低保对象学习就业新技能、提升经济独立性、尽早融入社会主流，目标定位于再就业和社会融入问题，救助着重于树立权利义务观念，在道德和行为上承担起相应的责任。

综上，社会分层理论对低保群体结构的分析，有助于理清低保群体的复杂状态，有效实施分类救助，促进低保目标定位更加准确、清晰。

(三)群体需求与个体需求

需求是人在一定社会关系中所从事的改造世界实践活动的内在驱动力，需求具普遍性、多元性等特性*需求有众多特性，包括普遍性、永恒性、能动性、广泛性、多元性、层次性、多样性、发展性、地域性、递进性、差异性、结构性、社会性、关联性、基础性、福利性等等。参见李有发：《民生需求及其结构：一个社会学视角的理论分析》，《甘肃社会科学》2014年第5期，第15—18页。。需求满足程度与经济社会发展、社会资源分配制度特别是社会事业的发展有着直接的关系，也与个人所处的经济社会发展条件及能力等相关。

需求按主体可分群体需求与个体需求。群体需求考虑整个群体的共同及基本需要，表现群体需求的共性，群体需求的满足会带来社会利益共享；不同群体、不同个体在不同时间、不同地点，需求有多元性、差异性和特殊性，通过满足差异和特殊需求，最终达致整体需求的满足。

不同贫困状态的低保对象，要摆脱贫困，对资源的需求类型有差异，需求量也不同。比如，重度、中度和轻度的残疾人，年青、中年和高龄的老年人，对医疗照顾和生活照顾的需求类型和需求量不同；老年人需求重在医疗，未成年人需求重在教育，成年人需求则重在就业，等等。依据需求的差异性和多元性，对低保群体进行需求类型和需求量定位，区别医疗、生活照顾、住房、教育、就业等差别性需求，既考虑低保对象的需求共性和整体性利益，也不漠视低保对象的需求个性和特殊性利益。运用需求理论，阐述群体需求与个体需求的关系，推进低保对象双向度的需求满足，规避平均主义形式抹杀特殊利益和社会权利，让分类更有效、定位更精准，最终提高低保目标定位水平，具有深远意义。

(四)社会管理

社会控制是社会带着强烈的目的而对个人实施的有计划的自觉调控*《序言》，[美]E·A·罗斯著，秦志勇、毛永政译：《社会控制》，北京：华夏出版社，1989年，第1页。，低保目标定位本质上是对低保对象实施的有计划的、自觉的社会控制和社会管理。低保的道德与行为定位方法规范低保对象的权利义务、引导低保对象的行为抉择，适应社会系统的价值需要。多重身份证伪方法通过建构调查取证、社会公示、动态管理、监督、投诉、举报、回避的严谨制度体系，多方、反复的“正名”程序，实现社会管理的目的。除了政府，企业、社会组织、专家、学者、受众等多重社会主体参与低保政策运作。如社会工作机构及其专业社会工作者运用专业知识和方法，为低保对象提供服务和管理，是甄别考核、日常管理、动态跟踪政策的具体执行者。他们在准确定位低保对象、执行低保政策、推动社区治理、提高低保政策水平方面发挥着积极而重要的作用，是社会治理的现代工具和重要载体。

低保目标定位通过运用社会控制措施实现社会管理，通过现代社会管理方式与社会服务理念，推动社会治理。这种社会管理的理论运用于低保目标定位，对于低保对象顺利实现社会融入、脱离贫困深渊，具有重要意义。

社会政策的发展必须以社会理论为指导。社会理论不能解释或者解释不清的政策问题，依据这些理论设计出来的社会政策模型，也没有解决社会问题的能力和自身存在的合理性。低保目标定位操作维度的建构和再建构的过程，就是社会理论的价值、伦理、符号、意义的不断被选择、被感知的过程。运用社会科学理论来解释、论证、深化低保目标定位的操作维度，能表达社会对弱势群体的同情和人文关怀，对社会需求与社会资源日益突出矛盾的重视。它通过对社会资源稀缺性的考察，对贫困的现代解释，以及对消除贫困、建立和谐社会的深度思考，能增强社会解决贫困问题的能力和使命感，有效预防福利依赖，对实现社会公正意义非凡。

四、低保目标定位的困境

经过多年发展，低保目标定位虽然取得了瞩目的成绩，但依然存在诸多困境。低保的“分类施保”欠缺对贫困群体内部结构的深层分析和多元需求的有效回应，目标定位在性别分析方面存在盲点，行为定位也有待破局。

(一)分类施保的内伤

2000年前，低保用一条线和一套程序，通过标准补差的方式，救助各类贫困人员，忽视了特殊需求，等同平均主义*李迎生、韩央迪、肖一帆、张宁：《超越统合救助模型：城市低保制度改革中的分类救助问题研究》，《学海》2007年第2期，第115页。。2000年后，民政部着手制订“分类施保”政策。2006年后，一些地方陆续推行，至今各地的分类施保还在不断调整完善之中。“分类施保”试图通过细化对象的结构分类，解决需求差异性问题，达到低保资源的有效配置。

低保“分类施保”所谓的“分类”，就是将救助对象划分几个大类。比如，传统民政救济对象类别，即三无人员、五保对象；有特殊困难人员类别，如70岁以上老人、16岁以下儿童、中小学生和16岁以上在读学生，重残重病人员；特殊家庭类别，如产妇、单亲、多胞胎家庭、夫妻双方下岗家庭、突发性灾难家庭等；政策照顾对象类别，如因公致残返城知青、老归侨、军烈属、军人、独生子女家庭等；劳动能力低下对象等。由于各地社会经济发展水平不一，“分类施保”的政策实践呈地方分散状态，各自探索的政策模式差异大。归纳起来，表现为两个问题：

第一，分类原则各自表述。如北京主要依据家庭结构、健康状况、成员特殊身份等，采取收入核减、标准上浮的方式进行分类救助，对有未成年人的单亲家庭给予补贴，依据家庭困难程度、重大疾病和残疾程度、家庭中有老人、未成年人、丧失劳动能力者以及传统民政救济对象等划分浮动补贴级别*《关于规范和统筹我市城乡居民最低生活保障分类救助制度的通知》(京民社救发〔2014〕484号)。。上海则是按照致贫家庭类型进行分类救助，对低保、低收入家庭中患重大疾病人员进行医疗救助，对低保家庭有中小学生的开展教育救助，对低保住房困难家庭实行租金减免和廉租房，对低保残疾家庭给予重残无业补助，向低保就业家庭发放就业生活补贴等，照顾有外来人口的低保家庭*刘斌、章晓懿：《城市低保家庭分类方法和分类施保研究——以上海市为例》，《南京人口管理干部学院学报》2012年第4期，第54页。。深圳在低保待遇之外，再设立项目救助和临时救助，项目救助是对低收入(含低保)居民在医疗、教育、住房、养育扶助、法律援助和就业援助方面给予的专项救助，比如家庭有学龄前婴幼儿、全日制学校就读学生、患重大疾病或二级以上残疾或生活不能自理的成员，可以获得养育扶助金，全额资助无业低收入居民参加综合医疗保险或少年儿童医疗保险，对义务教育、高中教育以及大专以上阶段的低收入居民免学生校服费、免学杂费、获资助100—50%不等的学费*《深圳市低收入居民社会救助暂行办法》(深府〔2010〕72号)。。广州市面对特困人员实行分类救济，特困人员指低保家庭中有高中或中职以下在校学生、无子女“双老”(男60周岁以上、女55周岁以上)人员、低保(含低收入)家庭中有患重大疾病的人员，对低保家庭中有1—4级残疾人发放“重度残疾困难户专项补助金”*《广州市人民政府关于对我市特困人员实行分类救济的通知》(穗府〔2006〕25号)。。分类原则五花八门，各地区按照自身特点进行自我裁夺、自我表述。

第二，标准线的制订办法简单、粗糙。北京市设计分类救助系数，给予救助，比如对分散供养五保人员中重残人员，救助系数为低保标准的1.15，对各类特殊困难家庭按照低保标准的15—40%的等级上浮*《关于规范和统筹我市城乡居民最低生活保障分类救助制度的通知》(京民社救发〔2014〕484号)。；广州市对低保家庭中有在校学生、无子女双老、患重大疾病的人员按照低保标准上浮20%给予救济，对重度残疾人困难户的专项补助金也是按照现行标准的20%发放，对有收入和有劳动能力者的家庭但依然生活困难的人员先扣除一定数额后再给予差额救济*《广州市人民政府关于对我市特困人员实行分类救济的通知》(穗府〔2006〕25号)。；贵州省对特困人员比如三无人员、家庭中有70岁以上老人、重度残疾人、长期患重病大病者、单亲有子女就学的家庭，按照低保标准增发10—30%的特殊困难补助金*《省民政厅关于对城市低保对象中的特殊困难人员实施分类救助工作的通知》(黔民发电[2004]9号)；深圳市对合资格人员养育扶助金的发放标准为低保标准的20—30%*《深圳市低收入居民社会救助暂行办法》(深府〔2010〕72号)。。实际上，这仅在原来一条线的基础上，按照比例或系数，多增设几个待遇等级而已。不论设计一个系数，还是按百分比计量，或扣除一定数额后再行标准差额计算，方式、方法都偏简单，致使对象分类粗糙甚至粗暴，在处理贫困程度和贫困需求的差异性问题上效果差强人意。当然，这种做法相比以前不分差别、一个标准、一视同仁的“一刀切”，有胜于无，也是一种进步。

(二)比较视角的启示

与香港综援相比，大陆的低保分类施保的方法关于对象类别的结构性分析停留在浅层，在满足对象多元需求方面存在不足。

香港的最低生活保障称为综合社会援助计划，简称综援，从20世纪70年代迄今，经历了四十多年的发展，在东亚地区贫困救助实践中，综援的定位理念及其精细设计，颇受周边地区仰慕。

香港综援的目标定位将类别、需求、财富维度交互匹配，组合运用。按照年龄(分长者、成年人与儿童)、家庭结构(分单身人士和家庭成员)和健康状况(分残疾程度达50%、100%和需要经常护理)，共设计29个援助标准金等级(见表1)。将年龄(儿童、长者、成人)、人群类别(单身人士、家庭)、健康状况(健全成人、残疾、医生证明为健康欠佳人士)和家庭规模(1人、2人、3人、4人、5人和6人)交互匹配，设计17个综援家庭资产限额。这样，综援既能照顾贫困群体的整体性需求，又能照顾不同贫困群体与个体的多元需求，还能回应贫困程度问题。

香港综援标准金额与家庭资产限额的定位方法显然会产生较高的交易成本，在运作管理上也比较复杂，对政策执行人员的素质要求也很高。但是，与这些负效应相比，综援解决贫困问题、实现社会公平公正的正效应更为显著。它通过多个定位维度的交互匹配，指标清晰而简洁，对援助对象内部结构分类细腻，既充分考量需求差异性，又照顾了需求整体性，还度量了贫困类别和贫困程度，最大程度地将有限资源用在最有需求的对象身上，实现社会政策资源的高效配置。

相较之下，低保“分类施保”在各地发展模式不一，分类标准五花八门，缺乏统一性和规范性，操作方法简单，绝大部分地区在深化低保对象结构性分析、回应低保对象多元性需求方面依然任重而道远。

(三)目标定位的性别盲点

年龄和健康一直都是国际社会政策目标定位的传统变量，因而残疾人、老年人、未成年人等一直是目标定位的重点对象，目标定位的实操维度也重点指向残疾程度、重大疾病状况、老年人日常生活照料与医疗服务、未成年人教育等问题。

表1　香港综援金标准金额 (由2015年2月1日起生效)

资料来源：香港社会福利署官网http://www.swd.gov.hk“公共服务”—“社会保障”—“综合社会保障援助计划”。

单亲家庭逐渐增多是现代社会结构的重要特点，女性单亲家庭比男性单亲家庭面临更多的问题。随着女性单亲家庭数量的增长，女性单亲家庭贫穷化、特别是有未成年子女的女性单亲家庭问题变得严峻和复杂。男女社会角色固化，现代女性既要工作又要照顾家庭，特别是女性收入在整体上低于男性，单亲女性独立承担抚养未成年子女的经济压力更大，要做到在公领域与私领域(工作和家庭)的顺畅切换，需要付出更多的努力，因而单亲女性更容易陷入贫困，特别需要得到社会的关注和照顾。

20世纪90年代后，国际社会政策实践逐步结合性别变量进行目标定位。美国的非婚生子女比例和单亲家庭数量在近几十年中不断攀升，担任监护责任的多数为低收入的母亲，数以百万计的儿童生活在贫困线之下，女性单亲家庭贫困问题是美国1996年推行家庭福利改革的重要动因。最后福利改革以《对困难家庭的临时性补助》(简称TANF)代替原来的《对有未成年子女家庭的援助》(简称AFDC)，通过实施工作福利措施，协助单亲母亲积极就业，摆脱贫困。改革后变化最大的是孩子未满18岁的单亲母亲就业率大幅上升，单亲母亲尤其是黑人单亲母亲、西班牙裔单亲母亲家庭的贫困率在2000年达到最低点*林亦府：《从“福利依赖”到“工作自救”——美国福利制度改革对中国城市低保制度可持续发展的启示》，《哈尔滨工业大学学报》2013年第1期，第48页。。

2015年10月，香港综援个案总数为24.6万多，其中单亲个案2.8万，占比11.67%*参见香港社会福利署官网http://www.swd.gov.hk之“公共服务”—“社会保障”—“社会保障统计数字”。。为解决有未成年人的单亲家庭问题，香港在综援金中特设单亲补助金，单亲家庭每月可获得单亲补助金300港元，以顾及单亲人士独立照顾家庭所遭遇的特别困难。

中国有未成年人的女性单亲家庭的数量到底有多少，有很多研究和估算，但没有统一的权威性答案。这类家庭的比率逐步上升，并成为重要的社会问题，则已是公认的事实。然而，低保目标定位对单亲家庭尤其是女性单亲家庭问题并无考量。

与此同时，老年女性贫穷问题也是日益不容忽视的社会问题。老年女性丧偶率、低收入比率、高龄比率均高于老年男性。社会统计数据显示女性在进入老年阶段，随着年龄的增加，丧偶比率逐步提高，并一直高于老年男性；女性在劳动年龄阶段的收入整体低于男性，因而影响到老年阶段的收入也整体性地低于男性；女性的预期寿命高于男性，特别是与高龄男性相比，高龄女性在绝对数和百分比上均高于高龄男性。因此，有足够的证据显示，在老年阶段，老年女性面临的贫困问题比老年男性更为严峻。

毫不夸张地说，性别视角盲点是低保目标定位明显的缺陷。要重视低保目标定位的性别维度构建问题，引导低保将目标锁定在老年女性和女性单亲家庭上。要通过强调性别差异，促进性别平等和性别公平，来有效解决低保女性的贫困问题。

(四)行为定位尚待破局

低保行为定位或行为甄别的滥觞可以说源自大连的社区公共服务社。2000年，大连市在低保政策运行的早期就开始研究低保对象的甄别方法，筛除有隐性收入的低保人员。由于国家制定的家庭收入调查方式加公示制度受到诸多因素制约，难以达到最优，大连市把有劳动能力的低保人员组织起来，成立社区公共服务社，采用社区自组织方式，组织社员(低保人员)参加学习培训、公益活动和其他劳务合作，使隐性就业和收入公开化，被称为“组织甄别”的方式、“组织化治理”(社区治理)的模式。它强调权利义务对等原则，也是一种“管制”低保人员的办法，这种有偿劳动实现了充分就业和再就业，在城市减贫、再就业、缓解社会排斥和社会团结等方面发挥了重要作用*葛道顺：《MOST案例再研究：社区公共服务社的研究和政策应用——大连市完善城市居民最低生活保障制度政策过程的案例分析》，《社会学研究》2003年第4期，第61、69页。。

有劳动能力的低保对象被要求参加社区公益劳动，不仅是道德定位的要求，还包含权利义务对等、低保人员再就业与社会融入、摆脱福利依赖、社会团结等理念。由此，社区公益劳动得以在全国范围内推广，并延续至今。这种行为定位方式于社会、于低保对象个人，都是积极向上、可持续发展的方式。开发更多、更恰当、更可持续的社区公益劳动岗位，让目标定位成为推动“福利”向“工作”转变的契机和机制，意义重大；特别是探索更多适合中国社会情形的行为道德定位方式，尤为迫切。

在为数不多的行为定位办法中，计生行为定位富有中国特色。部分地方的低保目标定位规定，低保资格与计生行为挂钩。比如深圳市、贵州省、广东省等都有“违反计划生育政策未依法缴纳社会抚养费的”和“违反计划生育条例未采取补救措施的”不予批准低保资格的相关规定；湖南省2007年发布《关于建立健全人口和计划生育长效工作机制统筹解决人口问题的决定》(湘发〔2007〕6号)，规定“违法生育且没有依法承担法律责任者，不能享受民政、教育等方面的奖励优惠政策”。低保是基本生活救助制度还是对困难群众的奖励或优惠政策？违法生育且没有依法承担法律责任，能否构成不能享受低保的条件？人口老龄化的压力毋需赘言，“二孩”政策又已经出台，观点分歧是显而易见的，它在目前还是一个难破的局，而低保目标定位却不能回避。

【责任编辑：杨海文；责任校对：杨海文，赵洪艳】

*收稿日期：2015—09—10

作者简介：谭兵，中山大学社会学与社会工作系(广州 510275)。

DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.03.017