农村土地流转在现实实践中的法律问题及思考

刘娟

摘要：目前，农村里出现了很多土地流转现象。土地流转是在市场经济的影响下发生的，在一定程度上不仅能减少土地荒废现象，而且能够有效的合理分配资源。实践中在实施农村土地流转过程中出现了很多问题，比如：因为具体的法律规定的缺失，致使实践中的土地流转程序混乱。农民的土地承包经营权也不能得到很好的保护。目前需要不断完善相关法律法规，让农民在土地流转过程中有法可循。本文拟对现阶段农村土地流转面临的法律问题进行深入分析，进而对完善土地承包经营权流转规范提出合理化建议。

关键词：农村土地；土地流转；法律问题

人类生产生活离不开土地。随着社会不断发展进步，在市场经济条件下，土地、资本、市场等生产要素是社会发展的必备条件。现代化建设和改革开放的关键问题是三农问题，但和农业息息相关的是土地问题，它是农业最基本的生产要素，也是农民生活的保障。随着市场化经济快速发展，有些地方的土地利用率较低，很多农民选择外出务工，土地荒芜现象越来越严重，为了解决这一难题需要完善和农村土地流转有关的法律制度。

1.目前农村土地流转面临的法律障碍

确切的说，土地的流转应该包括两方面的内容，一个是所有权的流转，一个是使用权的流转。但是在我国，根据宪法和法律规定，土地的所有权在国家或者集体，因此个人不享有土地所有权，土地所有权亦不可进行流转。那么我们讲到的土地流转的实质，其实就是土地使用权的流转。

我国《物权法》自2007年实施之后，认可了“土地承包经营权”，农民享有对土地长期的使用权。《物权法》第六十一条明确规定，村集体在法律法规的框架内享有对动产或者不动产收益、处分、占有、使用的权利。《物权法》第一百二十八条明确规定了土地承包经营权人可以将土地通过各种方式流转给他人，但是对流转的期限做了限制性规定，即不能超出承包经营权的期限。法律不允许的情况下，不能改变土地的用途。以上规定确定的土地的物权属性，在一定程度上为农村土地流转打下了法律基础。而且有助于稳定承包和转包之间的关系，能最大限度的利用土地，充分实现土地的使用价值，合理分配资源。

但是现有的法律规定还不全面，大部分是原则性的规定，没有详细的程序和内容，不能灵活的运用到司法实践中，在一定程度上，法律不能保障农户的利益，农村的土地会出入一种不稳定的状态，不能最大限度发挥其作用，很难顺利进行相关土地流转工作。

（一）农村土地产权不清晰

明晰的土地产权是土地流转的前提。而现阶段，我国农村土地的产权缺乏清晰性和稳定性，这就成为了影响我国土地承包经营权流转的一个重要原因。这种影响主要表现在一下几个方面：一方面是农村集体土地的所有权归属不明确。我国《宪法》明确规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。其中，依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营管理。”《土地管理法》也对此做了相应的规定。那么按照法律的规定，农村的土地为农民集体所有，那么这个集体怎么行权呢？农民个人又享有的是哪种权利呢？这些问题法律没有做出确定性的规定，这也就产生了实践中的诸多权属纠纷。比如，在一些村组织中，村干部认为其就是村集体的代表，集体要对其拥有所有权的土地进行对外流转，不需要考虑个体农民的意愿，这就造成了农村土地流转的强制性和随意性。农民的意愿得不到体现和尊重，矛盾随之而生。另一方面是农民享有的土地承包经营权缺乏稳定性。在现有的法律框架下，农村土地的所有权归属于集体，承包经营权归属于农村集体中的农民个人，如果土地进行流转，那么经营权又属于经营者。同一土地上的不同权利分属于不同主体，各个主体之间的利益的不一致性就极易导致摩擦和纠纷的产生。这在一定程度上阻碍了农村土地流转的进行。

（二）农村土地流转的程序规定不明确

应该说我国现行的法律对于土地流转程序还是有一些规定的，但这些规定大多都是原则性的，而且常常用“其他”、“等”等过于泛化的用语，诸如：《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包权采取转包、互换、转让等方式流转。”；《农村土地承包法》第32条规定：“通过家庭方式取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”；《农村土地承包经营权的流转管理办法》第15条对流转方式仅规定为：“承包方依法取得的农村土地经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的流转方式。”。诸如此类的条款中出现的“其他”、“等”等兜底性的用语，一方面可能是出于立法技术层面的考虑，那么另一方面也显示出法律规定明确性的缺乏。那么在农村土地流转的实践当中，流转双方当事人很难寻求到具有可操作性的法律支持，不知道究竟哪些方式是合法的土地流转方式。这在一定程度上也就造成了对农村土地流转的阻碍。

（三）农村土地流转的纠纷解决机制不完善

近些年来，随着社会经济的发展和农民发展意识的逐步提高，农村土地流转现象呈增加趋势，也就伴随产生了越来越多的农村土地流转纠纷案件。我国《农村土地承包法》第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”但是该条规定过于原则化，缺乏对于协商，调解的指引。在仲裁和诉讼方式上，案件受理的范围，仲裁裁决的效力，仲裁裁决和诉讼判决的具体执行等方面都没有明确的规定。一旦纠纷产生，现有的法律制度很难提供有力的支持。

2.农村土地承包经营权流转规范的完善

（一）土地流转合同规范的重要性

农村的土地流转大部分采用出租或者承包的形式。为了稳定土地流转制度，需要发挥合同的稳定性，通过法律将这种关系稳定确定下来。《农村土地承包法》第三十九条明确规定承包方将土地承包给他人若超过一年为了避免产生纠纷应该签订合同，若土地承包期限在一年以下，可以不订立合同。我们发现，土地在出租或者转包的时候，为了稳定承租方和发包方之间的关系，应该签订出租或者承包合同，在合同中应该明确承包或者出租的期限等相关的内容，在合同中应该明确双方的权利和义务。为了从根本上稳定土地流转关系，应该充分利用合同达到预期的效果，在制定合同过程中可以采用多种格式，要根据当地的实际情况，有针对性的制定合同。在相关的法律、法规中可以明确合同中承包人和发包方享有何种权利，应该履行何种义务，通过制定合同来巩固土地流转关系。

（二）强化土地承包人对土地的支配性

我国《农村土地承包法》中第四十一条明确规定了土地承包经营权的受让人一定要是农民，而且必须经过发包方的认可，在一定程度上限制了受让方的权利。物权法的规定不一致，违背了所有人对物权具有完全支配性的特点。有些法学界的专家和学者支持上述观点，他们认为上述土地流转方式其实在一定程度上保护了广大农民的切身利益，而且让他们拥有了土地，这个最基本的生活保障。笔者对此持否定态度，目前，我国经济发展迅速，第二、三产业在我国经济结构中占有很大的比重，农民不再依附土地生存，有些农民为了有更好的发展，将土地的承包权转让给他人。这时法律不允许农民转让土地承包权是不合理的。为了促进经济发展，现有的法律应该认可土地承包经营权的流转，最大限度的合理分配资源，充分发挥土地的经济价值。

（三）进一步健全科学的公示制度

目前，土地承包经营权的公示制度还处在不断探索阶段，有待于进一步完善。用益物权中不包含土地承包经营权，土地承包承包经营权是从承包经营权的合同生效之日起建立，它和不动产不一样，不需要登记。我国农村的实际情况也不必要登记，因为大部分农民都知道这块地由谁种植，收益权是谁，经营权是谁等最基本的情况，不需要经过公示就能被大家知晓。但是受让人认为在土地流转过程中需要登记的，应该由县级以上地方政府接受其申请并办理相关的登记手续，经过登记的即具有对抗善意第三人的效力。《物权法》中有规定的，当事人之间不能再重新约定，也有助于稳定当事人之间土地承包经营权关系，最大限度的稳定土地承包经营权，若土地承包经营权的公示制度不完善，则很难保证土地流转顺利进行。

（四）健全流转纠纷解决机制

充分发挥调解在解决农村土地流转法律纠纷中的作用。在农村，由于特殊的地缘因素，土地流转双方当事人之间往往居住距离较近，或者有一定的亲属关系，相互之间很熟悉。一旦在土地流转过程中产生矛盾，碍于情面当事人很少第一时间求助于诉讼救济，更多的是倾向于相互之间的协商，协商未果的，也会进一步寻求诸如亲友、关系人、村干部或者某些德高望重的人出面进行调解。这样一方面可以避免矛盾的进一步恶化，另一方面也为以后的交易留下余地。由此可以看出对农村土地流转产生的纠纷予以解决的相对有效的途径就是调解，而仲裁或者诉讼反而不是其必经途径。因此要重视调解在处理农村土地流转纠纷的的作用，并进一步完善调解程序。同时提供必要时进入仲裁或诉讼程序阶段的操作性相对完备的法律规定。

3.结语

现阶段我国农村土地流转制度发展还不成熟，而且我国各地区发展状况不一样，所有的地区不能适用一个发展模式，要结合实际情况，采用适合本地区发展的模式，每个省会可以在国家立法的前提下，制定和自己地区相匹配的地方性法规，最大限度的利用好土地资源，不断促进农业发展。在新形势下，我们要积极探索新型有效的农村土地流转模式，加快农业产业经济发展。