京津冀土地集约利用研究

2016-06-14张凤莲王素君

环渤海经济瞭望 2016年4期

■张凤莲　王素君

京津冀土地集约利用研究

■张凤莲王素君

内容摘要：京津冀协同发展作为国家重大发展战略，土地资源是制约其发展的重要因素之一。结合京津冀区域内的土地资源现状、经济社会发展、土地承载能力三个方面的分析为切入点，探讨区域内土地利用基本现状与存在问题。借鉴长三角区域内的“土地联盟”模式，对京津冀区域提出一些对策建议。京津冀区域内土地资源紧缺与粗放利用两种现象并存，更加突出了科学合理、集约高效使用土地的必要性。从京津冀协同发展角度出发，通过现状分析，对区域内土地资源利用提出一些建议。

关键词：京津冀协同发展土地集约利用

保护和合理利用土地资源，促进土地的节约、集约利用，实现经济、社会、生态、环境的可持续发展，是我国面临的重大课题。城市土地集约利用是解决土地资源稀缺、人地关系矛盾尖锐的必然选择，是推动城市化快速、良性发展和城市质量全面提高的重要途径。随着京津冀协同发展上升为国家战略，整个区域作为一个整体，打破行政区划等的束缚，实现整个区域的土地集约利用是有效推进区域协调发展的重要保障。

文献综述

集约利用是粗放利用的对称，其概念最先来源于农业。土地集约利用是研究一定区域土地利用及其变化的重要内容（王万茂，1997）。在早期研究中，李嘉图的地租理论、杜能的农业区位论、韦伯的工业区位论等都对土地集约利用有所提及可以将土地集约利用看做是在一定面积的土地上，集中投入各种生产要素，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种经营方式。

对土地资源利用的分析多运用计量、指标体系等的分析方法。李永乐等（2014）、吴得文等（2011）、刘纪远等（2014）通过建立计量模型，张鸿辉等（2011）、吴一洲（2011）则通过建立指标体系对区域内土地利用状况进行分析，由影响土地使用效率的因素入手，找到合理利用土地资源的途径；对于京津冀区域土地资源利用的研究，刘慧勇（2014）、王朝华（2014）、王丽（2015）等从北京的人口与资源环境的矛盾出发，研究土地利用现状和利用数量的变化。以上海为中心的长三角地区，经济发展起步早、速度快，相较于京津冀区域整体水平较高，对其土地资源的利用研究也比较成熟。彭建超等（2008）、朱同丹（2013）、詹海滨（2011）等对长三角土地资源利用状况分析后，总结长三角土地利用模式。

综上所述，对土地资源利用状况的分析所用方法各有不同，但大都主要包括自然资源状况、经济发展水平、土地承载能力三个方面。以区域内土地资源基本状况为依托，对土地利用效率进行分析，研究集约利用的方法路径。把京津冀作为一个整体进行分析，找到土地资源开发利用存在的问题，通过借鉴长三角成熟的发展模式，探讨京津冀土地集约利用的方法。

京津冀土地资源与经济发展现状

提升区域土地资源利用效率，首先要对区域内的土地资源概况进行分析，结合区位指数，明确其提升空间与方向。结合区域内的社会经济指标以及土地承载能力对区域整体发展与土地资源进行综合分析。

（一）土地资源概况

京津冀地区包括北京市、天津市、河北省3个省市，地处华北平原，北接内蒙古高原，西邻黄土高原，东邻渤海，总面积21.6万平方公里。京津冀区域地表总面积构成要素比较齐全，山地、高原、丘陵、平原、盆地、湖泊洼淀均具备，并且包含总长度为640公里的海岸线。平原总面积为74946平方公里，占总面积的34.7％，远高于全国水平（11.98％）。相较于山地、高原等地区，平原自然生存条件占优、经济生产成本较低。因此，平原地区人口聚集，经济发展也较为迅速。天津的平原面积占到了总面积的95.9％，北京也达到了38.6％，河北较低但也超过30％。河北虽然平原面积占比较低，但其总面积大，占京津冀区域的86.89％，平原面积占到了76.36％。

区位指数分析可反映某一地区各种土地相对于高层次区域空间的相对聚集程度。计算公式为：

式中Qi为区位指数；fi为区域内第i种土地的面积；Fi为高层次区域内第i种土地的面积。如果Qi大于1，则该种土地具有区位意义；如果Qi小于1，则不具有区位意义。以全国平原面积占总面积比例为基准，可以得到北京、天津、河北的区位指数分别为：3.22、7.97、2.54，均大于1，表明三个地区土地相对聚集程度较高，具有区位意义。同时，以京津冀为整体来看，其区位指数为2.90。因此，京津冀区域平原条件在全国占据绝对优势。河北省作为区域内平原面积最大的地区，优势明显。因此，进一步推进京津冀一体化，应当优化空间布局，提高河北省土地利用效率。

（二）经济指标

2013年，北京第三产业占比为78.9％，稳居全国第一。按常住人口计算，天津市人均地区生产总值达101692元，位居全国第一。京津经济发展状况在全国具有不可替代的优势。表1中，从区域整体来看，京津冀土地面积只有21.6万平方公里，仅占全国的2％，但是总人口达10920万，占全国的8％；地区生产总值达62172.2亿元，占全国的10.93％（表1）。

表1　京津冀主要社会经济指标

北京第三产业发展水平远超河北、天津，经济结构也更为合理。天津无论是在经济总量还是产业结构上都落后于北京。河北省相较于北京、天津各类经济指标均有较大提升空间，其人均GDP仅为38594.57元，远低于京津水平，与京津冀平均水平56934.25元也有较大差距。但是作为京津冀区域的中心城市，北京首都功能核心区的优势凸显的同时，也带来了一系列问题，如人口密度达到1288人/平方公里，比2011年增加58人/平方公里。下面就区域内土地投入水平进行分析，以地均固定资产投资额与地均生产总值水平来衡量三地的社会经济指标。

在京津冀区域内北京城区面积最大，其建成区面积也较大，但其地均固定资产投资额较低，说明北京土地资源进一步开发利用已经遭遇“瓶颈”；天津建成区面积虽然较小但固定投资额大，说明天津对土地资源的开发强度大，集约化程度较高；河北地域辽阔，土地资源优势较为明显，随着京津冀一体化发展的推进，河北省土地投入水平持续加强，2013年地均固定资产投资额达到12.98亿元/平方公里，位居区域第一（表2）。由京津冀地均固定资产投入与地均地区生产总值来看，收入大于投资，其中北京的效率最高，天津次之。但是，作为发展程度较高的长三角，上海市地均固定资产投资额与地区生产总值分别为5.65、21.63，平均水平分别为8.71、16.42。可见，长三角地区土地投资更有效率，对经济发展的促进作用更强。

表2　2013年京津冀土地投入产出水平

综上所述，京津冀区域内经济结构差异明显，人均土地面积、土地资源开发强度有所不同，但随着京津冀协同发展向前推进，各地区功能定位明确，应有针对性地对土地资源进行进一步的开发利用。

（三）土地承载能力

土地资源的承载能力，在一定的生产科技水平下，可以得到部分提升，但仍然存在上限，超过其限值必然会影响生态环境，阻碍区域发展。

依托土地资源承载力指数（LCI）模型（刘明，2015），对京津冀区域13个市辖区2013年的土地资源承载力情况进行分析。北京在巨大的人口压力与生态环境压力下，社会经济发展也面临超载的困境。天津较北京而言，状况稍微好一些，其社会经济发展处于基本平衡状态，但人口与生态环境都临界超载。河北省的11个市级行政区域中，大部地区仍存在着巨大的承载潜力。其中土地资源人口承载力仅邯郸超载，石家庄和保定临界超载，其他地区状况较为良好。邯郸、石家庄与保定应当控制人口自然增长率；土地资源社会经济承载力除唐山和邯郸基本平衡外，其余均有较大的盈余空间，说明河北土地资源足以支撑更高的经济发展水平，拥有承接京津产业转移的土地资源优势。但从另一个角度连看，也反映出河北经济发展水平不高，提升空间很大；至于土地资源生态环境承载力，河北大部地区超载，表明河北生态环境建设不足，远远达不到基本标准。

土地资源概况分析表明京津冀区域内可供进一步开发利用的土地资源，并且平原地带具有较高的区域聚集程度；对经济指标的分析一方面表明区域内的经济发展水平，另一方面也表明土地投资强度与产出率；需要强调的是，京津冀协同发展中，河北省内各地市有其定位与发展目标，土地承载能力不能完全作为其开发利用强度的标准；对于土地承载能力的分析是土地可持续利用的保障，在明确各地土地承载能力与进一步开发潜力的基础上科学承接京津转移，实现协调发展。

京津冀土地利用存在问题

京津冀区域内，人口较为集中，城市以占全国0.43％的国土面积承载着全国40％以上人口的生存空间，并集聚着全国85％以上的非农产值的经济活动（吴一洲，2011）。整个区域土地资源短缺与粗放利用现象并存，土地利用存在诸多问题。

（一）城市盲目扩张导致土地资源浪费

城镇化的过程中对土地资源的开发利用是重要组成部分，而城镇化过程中建设用地快速扩张导致优质耕地和生态空间被占用。城镇空间无序蔓延造成城镇体系结构失衡，城乡结构遭到破坏。京津两个超大城市建设用地规模过大，城市中心地带甚至郊区对外扩张严重，面积不断扩大，对土地资源的需求量不断增加。一直沿袭“摊大饼”式的发展模式，占据过多发展资源，也引发了人口拥挤、交通堵塞、环境污染等诸多城市病。

在城区扩张也无法缓解土地资源的压力时，居住需求的满足更多的依靠河北省，河北省房地产行业发展迅猛。河北省建筑行业的施工房屋面积和竣工房屋面积逐年增加，到2013年分别为36420、12808万平方米，较2012年增长了33.73％。（数据来源：2014河北统计年鉴）但是，“睡城”的出现没有从根本上解决京津冀区域的土地问题。这主要是由于环首都交通网络体系还不完善，城际轨道交通发展滞后，往返于城市之间耗费大量的时间成本；周边城市基础设施体系、医疗卫生保健体系、教育资源等都与中心城区存在较大差距。因此，对于投入得不到相应回报，并且造成了土地资源的浪费。

（二）土地资源承载能力差异明显

推进京津冀协同发展必须以土地资源的承载能力为前提，进行相应的产业承接与转移。从人口、社会经济发展与生态环境三个方面对区域内的土地资源承载能力进行评估可以看出：北京在巨大的人口压力与生态环境压力下，社会经济发展也面临超载的困境。天津较北京而言，状况稍微好一些，其社会经济发展处于基本平衡状态，但人口与生态环境都临界超载（刘明，2015）。

承载能力差异明显能从一定程度上反映出区域内经济发展不均衡。虽然区域内存在承载能力较强的区域，但这些区域或是由于经济发展、基础配套设施比较落后，土地开发潜力大难度也较大，或是生态涵养区，限制开发利用。此外，具备承接京津转移产业条件的地市，产业基础参差不齐。要实现区域内土地资源集约高效利用，不仅需要增强对土地的开发强度，也要注重不同区域的经济发展水平，科学引进项目，合理规划土地利用。

（三）建设用地数量大利用效率低

土地一方面由于紧缺成为制约区域经济速增长的“瓶颈”，另一方面却又存在土地闲置与撂荒现象依然存在。这主要是由建设用地盲目扩张造成的，在挤占农业用地的同时，又没有得到充分高效的利用，导致了许多闲置浪费现象的出现，京津冀地区除北京外，各个城市的工业用地占比偏高，其中天津和唐山工业用地占比超过30％。究其原因，一方面是受到相关政策制度变动的影响。如新兴产业在形成初期占用土地享受政策优惠，但在其发展过程中，政策扶持力度或者其自身发展前景变动，都将导致产业发展受到影响，经济发展效益低下，进一步使得土地资源利用效率的降低。另一方面，政府为推动经济发展与增加财政收入，出卖土地资源，土地资源的有效开发利用得不到保障，土地大量闲置。

区域内土地开发利用通过增加土地利用量来扩大经济规模的现象十分普遍，用这种粗放模式来支撑发展，必然要大面积占用耕地。在各类建设项目中，论证报批的计划用地量一般都较大，最后实际开发的用地量也较大。许多项目用地宽打宽算、宽打宽用，粗放式、耗竭式利用土地，建设用地的潜力没有得到充分挖掘。土地利用率和单位土地投资强度以及产出率普遍偏低。占地规模盲目扩大，导致用地超标问题严重；圈地但不合理利用，导致土地大量闲置；经济发展与土地利用不协调，导致管理难度加大；基础设施建设用地征地困难，影响相应经济发展。这些都导致了区域内的土地资源集约效应低，形成了土地资源稀缺与粗放利用的现象。

（四）土地管理制度有待加强完善

土地管理制度不完善使得非法占地、先占后批等违规现象频繁出现。尤其是一些土地被征之后闲置，导致了农民耕地连年减少，引发大量矛盾。在征地过程中，对于农民的补偿不足侵害了农民合法权益。对于集体土地，政府一方面承认农户的土地承包权，另一方面却又强行征地扩建，表明了国家土地管理及使用上的不规范。土地管理制度的不完善是造成以上问题产生的重要原因。在京津冀与长三角均存在这一问题，大多是由于产业链条向中心城市以外延伸造成的。京津冀区域随着协同发展的向前推进，将面临更多的产业转移与承接问题，土地资源的规划与利用问题将会更加突出，这也就要求土地管理制度进一步的完善。

长三角土地利用模式借鉴

京津冀区域作为国家大都市圈之一，其土地集约利用程度、经济发展水平等均较为落后，存在诸多问题。长三角地区在改革开放初期就开始发展，起步早、发展快，发展模式较为成熟，值得借鉴。

长三角各城市间的土地开发差异性明显，形成以上海、杭州为中心的高强度土地利用地区，上海人均占地面积只有0.02公顷，但生产总值占全国份额的20％左右，土地产出率较高。但其自改革开放以来重点发展经济增长极，形成了其特有的经济发展模式，土地开发强度与当地经济和产业发展之间也形成了密切联系。相较于京津冀，长三角较为重视土地集约利用，打破各城市的“土地界线”，构建“土地联盟”，通过“产业链区域分工”、“土地租赁”等土地资源区域共享形成长三角经济发展、资源整合和土地利用新模式。

（一）基于产业链分工模式的土地联盟

所谓土地联盟，即贯彻区域整体协作发展、整合区域优势资源的思想，打破长三角各城市间的行政界线，将本区域内某一地区可供开发利用、闲置不用的土地通过土地租赁、土地交换的形式，达到共同使用本区域土地资源的格局。土地联盟在一定程度上是产业联盟。长三角地区经济经过几年的发展，形成了特有的产业链模式，产品研发、总部经济一般集聚在上海，产品的生产、配送更多集中于苏杭等城市；产业方面，高端电子信息产业、生物医药、高端装备制造业、高端生产性服务业等多集中在上海，基础制造业、重化工业则多集中于其他城市；各城市之间的差距梯度小，上海作为长三角的中心，其集聚效应大于扩散效应，但上海在发展自己的同时，也带动了周边城市的发展。长三角各城市根据自身的发展定位、特定阶段和产业特色，形成合理、有序的产业分工，培育出众多具有国际竞争力的区域产业集群，实现区域的可持续发展。

（二）基于土地租赁模式的土地联盟

长三角地区存在大量的小规模企业，但是各生产部门较为集中，存在许多大型工业园区，产业链发展比较完善。产业园区的发展带活了土地资源利用的一种开发方式——土地租赁模式，较为典型的是苏州工业园区与外资的合作。此外还有不同行政区划区域之间的合作，2003年靖江市与江阴市打破行政区划限制，共同建立江阴经济开发区靖江园区，2006年该园区财政收入过亿，目前江阴的加工制造业优势、规模企业和14家上市公司优势在园区进一步释放，江阴的企业到靖江园区裂变扩张，实现双赢。这种以“土地联盟”作为发展介质的成功尝试，使江阴经济发展克服了土地瓶颈制约、靖江克服了资本制约，达成双赢。这种土地利用模式是长三角区域经济一体化进程中的一个创举。

由长三角地区土地资源集约利用的发展轨迹来看，土地开发利用与经济发展、产业链延伸密不可分。长三角地区基于产业链分工模式的土地联盟与土地租赁模式都有一定的借鉴意义。但京津冀区域有其特殊性，土地集约利用不能照搬照抄，应当因地制宜，探索适合自身发展的路径。

京津冀土地合理利用对策建议

要实现区域内土地资源的可持续发展，科学开发使用土地的唯一选择只能是显著强化对土地的集约化利用。京津冀在经济一体化的推动下，区域行政划分正逐步被弱化，非首都功能也进入有序转移阶段，河北省在整个区域内发挥着不可替代的作用。

（一）优化土地利用格局

区域内中心城市往往经济与人口压力较大，由此引发一系列城市问题的出现。京津冀协同发展，要求北京向外纾解非首都功能，河北及天津如何承接，用地问题十分突出。要想兼顾经济社会发展与生态环境保护，必须优化土地利用格局。加强耕地保护的同时，还要科学合理的规划建设用地的布局。依据《京津冀协同发展规划纲要》中对地区的功能定位，协调各类发展用地需求。以土地资源承载力评价为基础，结合经济发展规划，形成规模适度、布局优化、节约集约建设用地空间格局。

（二）保护耕地与基本农田

针对建设用地盲目扩张带来的包括城乡结构失调等一系列弊端，严守耕地保护红线，提高建设用地审批标准及后期监管力度十分必要。在京津冀区域内，河北省第一产业突出，2013年产值占比为12.4％，耕地面积619.9万公顷，是重要的棉粮产区，农业基础地位不能忽视。提高土地利用效率的同时，必须加强对耕地与基本农田的保护。按照“统筹兼顾，重点突出”的原则，坚持最严格的耕地保护制度，强化耕地保护目标责任制，全面落实国家下达的耕地保有量和基本农田保护目标。严格控制非农建设占用耕地和基本农田，特别是严格控制对优质耕地的占用。积极推进农用地和耕地的规模化、集约化经营，促进耕地和基本农田从数量型保护向数量、质量、生态并重型保护转变。

（三）科学提升土地承载能力

京津冀区域内土地资源承载力差异显著，呈现分布不均衡状态，着力提升落后地区土地承载能力，均衡三地产业分布，对于要实现京津冀协同发展十分重要。在这其中，河北省作为区域内的生态环境支撑区，应当适当提高绿化面积，改善生态环境质量从而提升生态环境承载力；而京津两地，土地资源承载能力濒临极限，交通问题显得更加突出，应当提高道路广场用地比例，加大交通设施基础建设，同时优化现有交通网络能够缓解交通压力，多管齐下缓解其承载压力。三个地区都应着力转变土地利用方式，进一步挖掘土地资源潜力，提升土地资源的承载能力。

（四）推进工业园区发展

工业园区的发展不仅有利于土地的集约利用，而且有助于生产专业化的实现，是改善建设用地效率低下的重要手段。非首都功能向京津冀转移，对于三地来说都是拓展产业链条，优化产业结构的大好时机。产业发展逐步园区化，一方面有助于打造区域内新的增长极与增长点，辐射带动周围地区发展；另一方面加强区域间的分工与合作，促进土地经济效率，安排合理的土地利用也能改善区域间的生态环境。

在北京非首都功能疏解背景下，河北省由于地幅辽阔，具有绝对优势，各省市加强园区建设，以确保抓住本次机遇。河北保定，在原有的17个园区基础上新建17个园区，形成产业分工精细、园区规模不一、布局有序的新格局；廊坊的固安县，凭借紧邻京津的优势，建设固安工业园区、新兴产业示范区、温泉商务产业园区、大清河经济开发区、现代农业园区及空港产业园区六大园区；其他各县市也在积极进行园区建设。在承接平台方面，河北采用非单一模式，确定40个承接平台，其中生产制造类23个；天津则采取行政区划分的方式，内部整合天津滨海新区和11个分布在各区市的功能承接平台。园区的建设大幅度提高三地的土地综合利用效率。

（五）小结

京津冀加强土地节约集约利用势在必行。实行最严格的节约用地制度，推进土地集约利用。按照“总量控制、供需双向调节”的原则，加强土地宏观调控，切实控制新增建设用地规模。加强区域中心城市建设，全面提高中心城市综合承载力和产业聚集能力；充分利用产业园区的集聚效应，加强配套基础设施建设；加强农村集体建设用地管理，规范建设新农村，提高土地集约利用水平。多管齐下，实现人口向城镇集中，建设用地向城镇集聚，产业向园区集中，在提高土地利用效率的同时缓解部分交通与人口压力。

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