行政事业单位内部控制要素的完善

冯金晶

摘 要：文章将《行政事业单位内部控制规范》与《企业内部控制基本规范》以及国外政府内部控制进行比较分析，发现其内部控制要素并不完善，在此基础上提出完善我国行政事业单位内部控制要素的建议。

关键词：行政事业单位；内控环境；信息与沟通

一、行政事业单位内部控制要素的缺失

我国企业内部控制要素借鉴了美国 COSO委员会公布的《内部控制——综合框架》，认为内控要素由五要素组成。而我国《行政事业单位内部控制规范》将内控体系分为单位层面和业务层面两条线，提出了风险评估、控制方法和评价与监督三要素，实质上类似于五要素中的风险评估、控制活动、监督三大要素，忽略了另外两大要素，即控制环境、信息与沟通。

行政事业单位的控制环境是发展内部控制理论和实践的基础。而我国《行政事业单位内部控制规范》中并没有内部控制环境建设的明确规范。美国 COSO 委员会的 《企业风险管理——整合框架》认为，控制环境奠定了企业中的人员怎样判断面临的风险和实施进一步的控制的基础。行政事业单位的内部控制工作不仅仅局限于一系列法律法规等规章制度内，还要在社会大环境中运行，所以其会受到整个社会的政治、经济、文化等各方面环境的影响，应该强化控制环境的作用。

美国《联邦政府内部控制准则》中认为，应该以某种方式在限定期限内及时记录保存信息，然后将有效信息传递给信息需求者，帮助他们作出决策，完成内部控制工作。《企业内部控制规范基本规范》指出，企业应该构建信息与沟通机制。我国《行政事业单位内部控制规范》中并没有特别规定建立信息与沟通的准则，行政事业单位应强化信息与沟通的作用，获取相关信息来提高沟通交流的效率，提高信息与沟通的及时性，增强内部控制工作运行的有效性。

二、我国行政事业单位内部控制环境和信息与沟通现状

（一）内部控制环境有待改善

行政事业单位内部控制环境的建设是设计和运行内部控制的基调。但是当前，我国行政事业单位的内部控制环境建设还有一定的欠缺。

伴随着中国经济的蓬勃发展，继而产生了对政府的功能转换和公共财政体系构造的需求，进而建立了初具雏形的中国行政事业单位内部控制标准系统。但是，在进一步加深改革预算支出管理的历程中，引发了一些新问题，例如：一些行政事业单位之间的内控标准尚需整合统一，一些制度也尚需健全，尤其是在改革财政国库管理制度的进程中，造成了有关法律和规章制度等之间的冲突。而且，因为缺乏相对应的法律规章制度的监督，使得实际工作中遇到的很多问题无章可循，违章难究，不能有效地解决问题。

构建的组织体系中，财务部在内部管理过程中仅仅发挥提款机的作用，而不能加入到研究制定单位的经营和管理决策活动中，不能充分发挥财会部门在经营管理活动和监督控制活动中的特殊作用，组织体系构建还有待改进。同时，因受限于行政事业单位编制制度而导致人手短缺，部分单位的内控制度在设计初始，就无法将控制实施落实到具体的人和业务环节上导致国有资产流失、现金管理混乱等。行政事业单位由于性质的特殊性，存在着授权审批权限不明确，审批程序不规范的问题，制约着内部控制建设的发展。

大部分行政事业单位管理人员内部控制意识比较薄弱，没有认识到内部控制工作的重大意义，比较看重事业发展。同时，单位没有特别规范财会人员的岗位职责，不积极参与单位的经营管理活动制定和实施的过程，因此内控意识薄弱，导致内部控制空有形式，无法发挥控制监督的功能。

（二）信息传递不及时，沟通不够，信息沟通系统有待完善

虽然我国行政事业单位内控系统里存在着信息与沟通，但是单位一般不强其建设，导致各层级间信息传递滞后，不能及时发现处理问题苗头，使之进一步恶化，造成更大损失。

在信息化时代，信息的及时传递显得尤其重要。如果信息传递受阻，会引起相关双方的信息不对称，不能及时利用决策有用的信息，最终可能导致重大决策的失误，资源得不到合理利用，决策成本增加。另外，适时发布单位相关的营运信息，能够增加单位各项工作的透明度，接受社会监督，提高工作效率和公共管理水平。

一些单位实行一级核算后，由财政部门成立的会计核算中心负责对相关单位集中办理会计核算业务，融会计核算、监督、管理、服务于一体。行政事业单位与会计核算中心之间交流不够 ，容易导致账实不符，会计信息的质量得不到制度上的充分保证，内部控制产生的信息不具有准确性。

三、内部控制环境和信息与沟通的构建

（一）构建良好的内部控制环境

行政事业单位的内部控制环境理论还有待进一步探索，但是在形式上，可以借鉴企业和国外政府内部控制。由此，我国行政事业单位内部控制环境要素应当还包含组织体系、人力资源政策和内控意识。

组织体系是企业的流程运转、部门设置及职能规划等最基本的结构依据，要明确职责权限，完善统一相关制度标准。各单位应按照规范要求，修正单位的制度规范，而且，单位还要合理设置相关岗位，职责分工要明晰，充分发挥制衡机制的作用。

严把重要岗位职员的甄选工作，重视后续教育培训。对于关键业务活动，要求有关职位的员工具有能够胜任的专业能力和职业素养。而且要求相关岗位职员要重视后续教育，自觉及时关注、学习有关内容，不断提升完备自己的知识体系，保持岗位的胜任能力。

加强企业文化建设，固化内控意识，重视内控建设工作。单位负责人要注重内控建设，为内控建设和运行搭建适宜的控制环境。员工在单位内控工作中扮演着关键的角色，因此，单位要重视相关员工的业务培训，使他们了解内控最新动态，能够更好地实行内部控制。

（二）推进内部控制信息化，强化内外部沟通

信息是指与内控工作目标相关的财务和非财务类信息。沟通是指单位内部沟通、与外部相关利益者沟通，还注重建设信息系统。行政事业单位内部控制信息与沟通的建设应该包括信息、沟通、信息技术。

行政事业单位内部控制信息分为内部信息和外部信息。单位应积极甄选有关信息，并按有关规定及时公布。基于此，单位应该继续健全信息公开制度，完备信访制度，规范听证制度，使用新的信息公开方式，使信息能够广泛传递，根据反馈及时作出调整，为内控工作的开展提供必要的信息。

行政事业单位的沟通分为内部沟通和外部沟通。健全单位上行沟通，可以建设投诉举报机制，加强对举报人的保护；畅通上行沟通的渠道，精简上报手续，减少沟通层级，构建特别上报通道用于紧急沟通。单位要及时公开单位有关信息，并根据信息反馈及时调整与沟通，促进内控机制的健康运行。

单位应该改进信息系统，实现数据的集成与共享，使单位的内部控制达到系统化、常态化，通过信息技术的运用来强化单位内部控制的刚性约束。所以，行政事业单位应该充分运用信息技术，辅助内部控制的构建运行，将决策、执行、监督等机制通过信息技术手段加以固化。

开展行政事业单位的内部控制工作需要各实施组织之间协调好关系，有关部门要相互配合，由单位负责人主导，根据实施情况进一步改进工作机制，强化内控环境、信息与沟通的建设，促进内控目标的实现。

（作者单位：重庆工商大学）

参考文献：

[1] 唐大鹏 吉津海 支博.行政事业单位内部控制评价：模式选择与指标构建[J].会计研究，2015（01）：68-75+97.

[2] 刘永泽 唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（01）：57-62+96.