教师退出，为何千呼万唤难出来

长期以来，义务教育缺少教师退出机制，加之即使有了还涉及机制本身面临的诸如谁来执行、如何执行，以及保障跟不上等难题，从而使得教师退出机制的出炉面临重重难关。

科学退出机制是必需

2006年3月27日下午，在教育部例行新闻发布会上宣布：“预计在尽量短的时间内，将把44.8万中小学代课人员全部清退。”44.8万人中，分布在农村公办中小学的大约有30万人，占农村公办中小学教师总数的5.9%。

至今近10年后，据教育部数据，目前全国仍有代课人员20余万人，由于代课人员产生的原因很复杂，国家并没有清退的年限。教育部只是严格禁止聘用新的代课人员。

除对“清退”一词感到有点冷漠外，实际上，公众对代课教师退出历史舞台这一政策本身并无太大异议，所争议的只是具体做法以及退出后的如何给以保障上。毕竟，按照教育部一位负责人的话说——“长期使用不具备教师资格的代课人员，损害了学生的合法权益。另一方面，长期低薪使用具备教师资格的代课人员，合格的人员进入不了正式教师队伍当中去，对于这些人也是极不公平的”。问题是：政府部门这一做法是否就解决了根本问题，又如何保障客观公正？

曾有学者质疑说：既然教育部门高度重视学生的合法权益，也注意招聘教师的公平公正，那么，在制订出清退代课教师这一政策之前，又有多少是征求了代课教师以及学生及学生家长的意见了呢？清退之后又有哪些跟进的保障措施呢？更何况，代课教师的产生并非完全因为缺编（教育部曾三令五申不得有编不补就是证明），很多地方之所以有编不补，以及有编再补代课教师，根本原因恐怕还在于教育投入不足——地方政府不愿意支付全额工资，而是想把代课教师作为廉价劳动力，节省教育投入。这些质疑发人深省。

上海交通大学熊丙奇教授认为，即使是不合格的教师，也不应由教育行政部门（至少不应仅仅由行政部门）决定，而应由教师委员会和家长委员会说了算。这实际上牵涉到退出机制的主体——谁说了算的问题。

事实证明，教师退出机制的缺乏直接损害的是被清退教师的利益。2009年11月底，海南省万宁市政府及市烈士陵园墓前聚集了数百名教师。事件源于该市教育局之前印发的一纸通知。原来，作为海南省教育厅指定的教师队伍建设改革试点市，万宁市决定从当年起，连续5年每年举行一次义务教育阶段教师专业基本能力测试。测试以合格专业基本能力为定位，考试结果将被分为A、 B、C三个等级，列为C等级的教师一年内转岗或离岗培训，经测试合格者（A、B级）可重新安排教师岗位。

方案一公布，很多教师意见纷纷。当地一位教师说，这份方案等于给教师贴上了等级标签。而且，对C等教师“转岗”与“离岗培训”界定也不清晰，保障也不明确。

事件发生后，万宁市教有局不得不下发补充通知，对方案进行修改。修改后的方案将教师A、B、C三个等级的比例进行了调整，并对各等级教师做出细化规定：其中，测试等级为A级的教师可以正常教学；B级的教师除坚持正常教学外，还需参加教师例行的培训学习，并每年增加一至两个月的专项培训；测试等级为C级者，教师身份不变、职称不变、工资不变，不影响教龄计算和正常的工资晋升，教师可自愿选择从事本校非教学岗位工作，也可选择由教育局安排参加脱产培训。若参加下—轮基本能力测试达到B等级以上者（含B等级），将重新安排教学工作。

由此可见，仅有出发点好是不行的，好的政策还需要好的机制去保证才能落实到位。在教师整体队伍建设急需提升的时代，建立科学的教师退出机制不仅可能，而且必须。

农村教育主要是投入不足

长期以来，由于城乡教育的不均衡化发展，城市和农村无论是硬件，还是软件，诸如师资水平、师生参与管理的民主意识等方面上的差距，导致了教师退出机制的建设在城乡既有交叉点，又面临有不同的挑战。

问题有四：一是农村教职工基本编制标准偏低。当前，城乡教职工基本编制标准不统一，小学、初中教职工和学生比例基本编制标准，农村分别是1∶23、1∶18，城市分别是1∶19、1∶13.5，农村低于城市。而农村学校由于相对分散、寄宿学生增加等原因，恰恰需要多配备教师。二是农村教师培训经费严重不足，培训没有基本保障。农村学校教师培训经费一般只占公用经费的5%，有的甚至更低。长期缺乏系统培训的农村教师，无法适应新课程改革的要求。一些农村学校教师的年龄结构、学科结构不合理，年龄老化与年轻教师缺乏现象普遍，外语、信息技术、音乐、体育、美术等学科的教师紧缺。三是农村教师补充退出机制不健全。目前，一些不合格人员占据着教师岗位，缺乏正常的退出渠道，无法腾出编制补充年轻、优秀教师。如据教育部提供的数据，一些农村学校五六年没有录用新教师。四是一些地方还存在不少代课人员。由于有些边远、艰苦地区派不进公办教师，聘用代课人员费用较低，因而出现了对教师队伍有编不补、低薪聘用代课人员的现象。

上述调查既反映了大多数农村教师的实际，如年龄结构、学科结构的不合理以及教师紧缺或者有编不补等，也揭示了造成这一问题的制度原因，如编制的城乡倒挂。但更根本的还是教育投入不足，主要体现于农村教师得不到培训，还有就是待遇低、条件艰苦导致的该进的教师进不来，不得不使用代课人员。

可见，农村教师的退出一定要慎重，必须以培训为主。同时，在投入主体上，不妨对中西部进行倾斜，对这些地区，不妨加大省级统筹的投入力度。只有从根本上解决了农村教师的待遇问题，把好了进口关，退出机制的建立才有源头活水。

城市重在创新机制

与农村不同，在很多城市尤其是大城市，由于教师工作条件较好，待遇较高，很多优秀人才趋之若鹜。城市学校的教师因为“人才过剩”而导致一些管理部门在管理中奇招迭出。

2007年初，南京市白下区教育局宣布试行的教师末位待岗培训制度就是一例。

按照白下区教育局的规定，试行“末位淘汰”的试点学校对于考核处于末位的教职工，结合学校实际情况可进行诫勉谈话或给予不超过一年的待岗培训。待岗培训期间由区教师进修学校统一组织培训，经培训合格后，一般由原学校安排其工作岗位。对不参加培训或培训后仍不合格的非人事代理人员，视情况可采用试聘、转岗、待聘、待岗、解聘等办法处理；对实行人事代理的人员，则退回人才市场自谋职业。白下区教育局有关人士说，制定这项政策是为了充分调动广大教职工的积极性，如果试点取得成功则进行推广。可结果如何呢？

据试点的中山小学王校长说，措施一公布，教师们就纷纷提出反对意见，一时间学校人心惶惶。为了“稳定军心”，王校长组织了一次网上民意调查，不少教师都在网上诉苦，表示中山小学一直抓得很紧，教师们也很认真工作，如果实行末位待岗培训制度，会给教师增加很多负担，而且即使大家都很努力，也终究会有“最后一名”，如果在这种情况下也实行待岗是很不公平的。

淘汰政策出炉后，家长们意见纷纭。有的家长表示赞成。南京夫子庙小学一刘姓家长说，从家长的角度来说，为促进教师更负责任地对待工作，引进一些惩罚机制未尝不是一件好事。但也有不少家长提出了担心，因为考核标准难定。如果考核的主要是学生学习成绩、分数，教师势必要加班加点地忙。一家长不无担忧地说：“如果考核成绩不好就会面临下岗的严厉惩罚，这种竞争机制会不会导致教师把负担转嫁给学生呢？孩子的压力会不会越来越大？”

另外，如何保证考核的公平、公正也是问题。谁说了算呢？在教师委员会、家长委员会机制不健全的情况下，很难制约校长在考评中的权限。一位教师直言不讳地说，万一出现校长“一言堂”的现象该怎么办？这位老师认为，其实，教师行业是需要奉献的，应该说绝大多数教师都会很认真地对待自己的工作，但是如果一旦处在末位，势必给教师带来很多的压力，如何接受培训、如何面对学生和家长、如何继续自己的事业都将困难重重。

“末位淘汰”这项当初出于“充分调动广大教职工的积极性”的土政策一出炉就引起了极大的争议，说明长期以来，我们的决策模式有问题，而导致这一问题的核心又在于管理机制的缺乏。无论大事小事，政府干预得过多过细，真正的教育主体——学校师生、学生家长没有参与进来。在很多地方，即使有教师委员会和家长委员会，也大都流于形式，很难对校长权力形成制约。这主要是因为权力只对来源方负责，如果不改变校长由上级行政部门说了算的行政任命方式而替代以教师委员会和家长委员会，就很难捋清彼此权利和责任。

熊丙奇认为，政府的一大责任是保证投入到位，其次要创新管理机制，如创新教师公务员制度，或者赋予学校真正的办学自主权，建立健全教师委员会制度等，然后做好监督，让懂教育的管教育。