对民航事业单位全面预算管理的思考

李剑波

摘要：本文以民航事业单位甲单位的预算管理为例，系统分析了目前民航事业单位预算管理存在的预算意识不强、预算管理不规范、预算与实际脱节等问题，提出了要建立健全预算管理体制，实施全面预算管理等改进措施。

关键词：事业单位 全面预算管理

全面预算管理是利用预算对单位内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调单位的各项活动，完成既定的生产经营目标的管理，是单位全过程、全方位及全员参与的管理形式。自2004年开始，民航局实施全面预算管理体制改革，各级行政事业单位、各项预算内外收支均纳入预算管理。通过实施部门预算，实现各系统之间财力资源的有机整合和资金的合理调度，提高资金使用效率。同时，民航事业预算单位实行收支分离，收入由民航局统一收缴和清算，资金实行集中管理，支出则以定员定额标准为前提，结合特定工作通过预算编制来核定。由此，也确立了全面预算管理作为民航局决策和实施有效管理的工具，在民航经济建设及财务管理中提纲挈领的地位和作用。

随着新《预算法》的实施，民航事业单位正在逐步建立起有利于民航事业长远发展的预算管理体制。但是，由于各项改革还处于起步阶段，制度上尚不完善，加上受旧的惯性思维与习惯做法的影响，民航事业单位在预算管理的过程中，仍然存在着预算意识不强、预算管理不规范、预算与实际脱节等方面的诸多问题。笔者结合甲单位的预算管理实例，具体分析目前预算管理中存在的突出问题，进而探讨改进的办法。

一、甲单位预算管理的特点

甲单位是一家民航三级预算事业单位，下属5家四级预算单位，按财务体制划分属自收自支事业单位。民航部门预算实行逐级编制、审核、汇总，逐级分解下达。民航局、甲单位上级单位、甲单位、所属下级单位分别为民航一级、二级、三级、四级预算单位。甲单位的预算采取“两上两下”的编报方式，纳入部门预算编报体系。预算内容包括基本收支预算和建设经费收支预算。

基本收支预算：预算收入包括事业收入、上级补助收入、其他收入；预算支出包括人员支出和公用支出。民航局对甲单位实行收支两条线管理模式，事业收入由民航局清算中心统一向航空公司收取，预算支出由清算中心按民航局核定的支出指标拨付资金。年终资金统一清算，收入大于预算支出指标的部分上交民航局。从预算外资金范围的例外规定看：“事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。”甲单位的主营收入按6%缴纳增值税，年终汇算清缴依法缴纳所得税，甲单位会计核算采用权责发生制。

建设经费收支预算：甲单位的建设基金大部分来源于民航发展基金和一部分行业统筹、单位自筹，以项目库的形式编制三年滚动预算。

与全额拨款的事业单位相比，甲单位的预算具有自身特点。一方面甲单位收入来源稳定，收入随航班量的增加逐年上升；另一方面甲单位的预算自主性较差，收入大于预算支出指标的部分全部上缴，预算支出取决于上级单位核定的预算支出指标，不得突破。

二、甲单位目前预算管理中存在的主要问题

1.预算管理意识不强，全面部门预算的理念未能得到应有的重视

由于甲单位财务管理缺乏自主性，对单位业务计划缺乏长期规划，导致甲单位在预算编报时缺乏长远性、科学性和连续性。目前，甲单位还没有在单位全面树立起“先有预算、后有支出”的管理理念，也未成立专门的预算管理组织机构。单位内部普遍认为预算主要是单位财务部门的任务，业务部门和其他部门不必全程参与，只要适当提供协助就可以了。每年在收到上级下达的预算编报通知时，甲单位财务部门召集主要业务部门传达上级编报预算的精神和要求，业务部门短期内根据要求上报相关预算表格，对之后的预算分配及下达以及考核，业务部门几乎不再参与。这样的预算管理没有覆盖单位的全部部门及全部经济业务，未在单位树立起全面预算管理的理念。

2.预算编制方法不科学，预算归口未落到实处，预算执行不力

由于年度部门预算工作具有要求严格、程序复杂、时效性强、具体琐碎的特点，基层预算单位要在很紧的时间内上报预算草案，这就导致甲单位预算编制的方法主要采用上年基数法这一传统形式，往往只是通过粗略估算、简单平均、比例增加等方法进行数据测算，预算金额没有经过充分认证，数据来源也无必要的依据保障。由于甲单位在预算的编制上，业务部门、财务部门缺乏有效沟通，导致预算编制与执行、预算管理与资产管理、政府采购与基建管理等经济活动相对脱节。

虽然甲单位推行了预算的归口管理，但主要对业务支出进行了归口管理，对办公用品及耗材消耗等未实行归口管理。综保中心设有办公用品仓库，各部门一方面从综保中心领用或通过综保中心采购一部分办公用品，同时又自行采购一部分，管理比较混乱，不利于办公费的考核控制；又如劳保用品的采购领用属综保中心，费用预算又归口到财务部，不利于预算执行的考核。在预算编制时，有的部门未与归口管理部门充分沟通，在报预算时，将一项支出打包报给财务部，未按要求将支出细化分别报送归口部室，以上总总情况的存在使预算的归口管理流于形式。

甲单位预算的执行考核也基本上由财务部门进行，每季度由财务部门反馈业务部门预算执行情况，但归口管理部门未充分参与，结果财务人员只统计资金执行情况，不了解预算项目的进度；业务管理人员不关注预算执行情况，导致预算执行随意性较大，影响了预算管理效果。

3.缺乏有效监管，控制体系尚不健全，呈现“重局部、轻整体”的特点

由于甲单位尚未建立起真正有效的预算执行监管机构，业务部门及下属分局在预算编制过程中大多只考虑自己的局部利益，容易存在多报、虚报预算支出项目的现象。对单位的战略规划和整体发展考虑较少，导致预算与实际脱节，编制与执行脱节；预算管理最后仅仅体现在财务部门，财务部门基本上以闭门造车的形式编制预算，在下达预算控制数时也仅由财务部门参照部门上年收支下达；由于未建立预算管理信息系统，预算考核也都由财务部门进行事后考核，归口管理部门未充分参与，结果造成预算编制不合理，业务活动与财力支持不匹配，降低了预算的控制作用。

4.缺乏科学的预算考评，预算管理中“重分配轻管理、重支出轻收入”的思想尚未得到根本性改变

甲单位尚未建立预算执行分析制度，没有通过定期召开预算分析会分析和通报预算执行情况并监督预算的执行；虽然年终设置了预算考核指标，但只是简单地对超出预算一定比例的部门进行扣分，考核力度很弱，不足以起到控制作用。而对所属分局预算编报和执行，甲单位基本无考核。

由于考核意识不强，缺乏系统的考核激励机制，基层单位的预算管理重心大多围绕在如何向上级争取足够多的预算支出指标，而对于预算执行缺乏必要的管理，预算执行随意性较大；由于目前民航事业单位实行收支两条线的管理模式，这样的管理模式一方面有助于加强民航事业单位的资金管控，另一方面容易导致一部分民航事业单位不重视收入的预算和组织工作，只是由财务部门简单地根据上年收入增加一定百分比编制收入预算，收入预算的编制与业务发展和实际执行脱节，基本上也没有设置专门的收入管理部门和建立相应的激励和考核机制，缺乏组织收入的积极性。

三、关于改进民航事业单位全面预算管理的思考

1.建立健全预算管理制度，完善预算管理组织体系，推行全面预算管理

首先，要使全员树立起预算至上的理念，在进行任何一项业务活动前，首先考虑有没有预算，有多少预算，进而发挥预算的约束控制机制。其次，应完善单位预算管理制度，使预算的各个环节都有明确的制度可依。再次，应设立合理的预算业务管理及工作机构，如预算管理委员会或预算领导小组，作为预算管理的决策机构，成员由局长、分管局领导、财务部负责人、战略发展部负责人、计划基建部负责人组成；设立预算办公室，作为预算业务的日常工作机构，成员由预算管理、政府采购、计划与基建、战略与资产管理、法律、人事等部门、各业务中心等工作人员组成，为提高预算管理水平提供强有力的组织保障。

全面预算管理需各部门相互配合。同时，全面预算要发挥其应有职能，依赖灵活有效的信息反馈机制。在全面预算管理中，预算项目的编制、审核、执行都需各个部门相互配合，相互协调，各部门间的信息沟通，相互协作是影响全面预算管理效果的重要因素。各归口单位应对其归口管理预算项目的执行情况进行及时跟踪监控，财务部门又要及时反馈归口部门的预算执行情况，各部门配合不断调整执行偏差，确保预算目标的实现。

2.理顺预算归口管理，对预算的编制和执行实施有效控制

继续推行预算的归口管理，将每一项支出都细化归口到相应的业务部门管理。如将人员经费和培训费归口到人劳部门，将三公经费和办公费用归口到办公室，将业务支出归口到专业部室管理等。在编制预算时，各部门将归口管理的收入和支出报各归口管理部门统一汇总审核填报，在报销归口管理的各项支出时，各归口管理部门负责签字审核登记，实行填报预算与使用预算一体，谁花钱谁填报，谁填报谁使用，谁使用谁控制。年终按各归口费用的预算执行情况对责任部门进行考核，归口部门的审核把关，提高了预算编制的科学性和合理性，也进一步促进了预算执行的有效性。

3.完善预算考评机制，与单位绩效管理实行挂钩

完善预算的考评机制，改变目前单一的只对超支惩罚的预算考评办法。针对不同的预算项目实施不同的考核措施。譬如，针对财政拨款基建项目，应促进其加快项目进度，加大预算执行进度；对于三公经费和行政办公费用，应严格控制其预算超支；对于业务费用，应考核其是否做到当年预算项目应支尽支。将预算考评与单位的绩效管理挂钩，设置合理的惩罚或激励分值并最终体现在年终绩效分配中，使预算管理落到实处；同时，上级单位可以试点基层事业单位收入超过预算收入指标的部分适当留成并相应调增该单位下年的支出预算指标，从而提高事业单位组织收入的积极性。

4.拓展支出测算周期，实行逐年滚动管理

改变目前在预算编报时缺乏长远性、科学性和连续性的问题，以部门工作计划为基础，科学、合理地编制部门支出三年滚动规划，优先安排符合事业发展规划、部门工作计划目标的预算项目，并根据各方面发展变化情况，及时修正和调整相关指标。

5.加强信息化建设，为实行全面预算管理提供信息支持

针对目前大部分民航事业单位存在的预算编制和预算执行过程信息管理脱节，预算执行情况跟踪不及时，很难从多角度进行预算分析考核，也很难实现预算执行的及时预警等情况，建立适合民航事业单位的预算管理信息系统并与会计核算系统、资金网报系统相互对接，从细化单位整体发展战略和年度收支目标出发，以预算体系来监控战略目标的实施，通过业务与财务的协同管理，将财务会计流程和经济业务流程有机融合，为实现真正的全面预算管理提供强有力的支撑手段。

在信息化建设中特别注意要做好最末级会计科目与预算项目的对接。要全面梳理支出明细核算科目与预算分配项目，实现二者的一一对应；同时，对财务部各岗位加强预算分配项目与财务核算科目衔接的培训，提高预算考核的准确率。

（作者单位：民航华北空管局）