新型城镇化进程中河北省失地农民的补偿安置问题研究

张丽英1. 刘嘉煜2. 杜琳3. 毛远超1.1.河北科技师范学院 2.上海大学 3.北京林业大学



新型城镇化进程中河北省失地农民的补偿安置问题研究

张丽英1. 刘嘉煜2. 杜琳3. 毛远超1.
1.河北科技师范学院 2.上海大学 3.北京林业大学

摘 要：随着城镇化步伐的加快，大量耕地被征用，失地农民的数量和随之而来的社会问题也在不断增多。因此妥善处理农民和土地的关系，对失地农民进行合理的补偿与安置，成为新型城镇化进程中不可忽视的问题。如果不能提供合理的补偿方案，失地农民很可能面临着收入水平和生活水平都大幅度下降的问题。

关键词：河北省 失地农民 补偿安置

成果来源：河北省教育厅《新城镇化背景下河北省失地农民再就业的研究》, 课题编号：SD151062。秦皇岛市社科联课题《秦皇岛市城镇化进程中失地农民安置问题的研究》课题编号：2014WT044。

近年来，河北省随着经济的发展，新型城镇化建设进程的加快，土地被征收而产生的社会问题也越来越多, 被征地农民的补偿安置问题也引起了人们的广泛关注。城镇化发展不能以牺牲农民的权益作为代价，对失地农民遇到的问题进行研究，提出解决失地农民补偿安置的措施尤为重要。

一、目前河北省对失地农民补偿的方式

征地补偿费主要包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。河北省的最新补偿标准是《河北省人民政府关于加强和改进征地工作建立被征地农民基本生活保障制度的通知》。《通知》中规定：能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目确需使用城市建设用地规模外土地的，实行征地补偿最低保护价，土地补偿金不得低于前三年平均年产值的10倍，安置补尝费不得低于前三年平均年产值的6倍[4]。就算以最高补偿30倍计算，每亩地平均每年收入1 000元，一亩地的补偿金也才3万元，这根本不能解决“可持续生计”问题。

（一）货币安置为主，补偿数额偏低

征地补偿不仅是征地问题的核心，也是征地制度改革过程中必须攻克的难点和重点。征地补偿是指政府根据公共利益的要求，依法对农民集体土地进行征用，并按照被征地的实际用途给予补偿[1]。实际中，政府征地后，对失地农民的补偿形式有很多种，其中包括：货币补偿、生产安置、就业安置、异地移民安置等。以下是根据河北省《失地农民问卷调查》得到的数据：

从图中数据可以看出，政府对于失地农民的补偿形式主要为一次性货币补偿，占被调查者总数的82.91%；只有13.68%的失地农民享受到了政府提供的养老保险安排；6.84%的失地农民享受到了政府提供的医疗保障安排；政府只对5.98%的农民提供了失业保险，为1.71%的农民提供了就业技能培训。很明显，河北省对失地农民的补偿形式主要是货币安置，尽管政府对失地农民给予了一定数额的安置费，然而由于目前的补偿标准低，且大多采取货币安置，对失地农民的居住安顿、就业、观念和习惯转变等问题，却并未考虑。

（二）留地安置、招工安置为辅

留地安置是指在被征用的土地中按一定比例返还给被征地的集体，并免缴有关规费，用于发展第二、三产业。目前仅在土地充裕、经济发达的地区尝试过留地安置，大部分地区并未推行，留地安置不能解决面广量大的失地农民安置问题。留置的耕地一部分可以建造安置房使村民安居乐业；另一部分进行出租，单方面讲，村民可以得到保障，但受资金、技术的约束，如果出租也得不到良好的效益，村民的基本生活就彻底没有了保障。

某些地区也对失地农民进行了招工安置。招工安置是指在按照法定标准支付使用补偿费用后，由企业安置失地农民，使其就业获得生活来源的做法。但是农民失地后，受自身文化程度、劳动技能和就业市场竞争等因素的影响，很多失地农民想就业仍旧十分困难。因为失地农民大多文化程度一般较低，并且缺乏职业技能，就算有技能也大多没有技能证书。而政府和征地单位为这部分农民提供的就业岗位较少且能力有限，所以留地安置和招工安置也不能从根源上解决失地农民的长远生计问题。

（三）参加社会保障的人员比例较低

农民失地后，可能会出现收入不稳定的现象，而目前的城镇居民养老保险根本无法顾忌和承担失地农民的养老保障问题。为保证失地农民权益，各地先后出台了一系列养老保障制度。每个地方政策都不相同，但普遍是根据年龄段划分的缴费比例，按发展水平确定缴费金额，并逐渐提升养老保险的统筹层次。由于当前失地农民对加入各种保险普遍存在着认识上的误区，所以有钱人一般也不愿意参保。

根据调查问卷得到的关于失地农民的年龄段结果分布如下：

图2 被调查者的年龄比例

图3 失地农民处理征地补偿款的方式

从图2中可以看出，失地农民是一个由各年龄段组成的复杂群体，其中60岁以上的失地农民人口占被调查失地农民总人数的6.78%，51-60岁的失地农民占22.03%，41-50岁的失地农民占33.9%，30-40岁的失地农民占37.29%，被征地农民老龄化现象十分明显。由于失地农民正在面向老龄化，所以对各种社会保障的需求也越来越大，养老问题更是失地农民共同关注的焦点，医疗问题和子女教育问题则是仅次于养老问题的焦点。

从图3中可以看出，被调查失地农民中只有3.42%购买了社会保险和商业保险。由于大多数失地农民对眼前利益的关注缺乏合理的资金使用计划，使得大部分失地农民并不注重参加社会保险。另外，由于他们身份特殊，既不属于农民，又不属于城镇居民，致使他们既无法享受农村的社会保障政策，又不能参加城镇居民社会保险，并最终导致参加社会保障的人员比例较低。

二、河北省失地农民安置存在的问题

（一）地方政府就业安置不到位

就业安置，能使失地农民及时就业，稳定收入，快速融入到城市中的一种安置方法。但对于农民自身而言，他们文化素质普遍不高，而且缺乏职业技能，所以，他们能够胜任的工作并不太多，工资也不太高，再加上岗位有限，不能满足失地农民更多的需求。其实在实践中政府除对极少数失地农民安置就业外，对其他农民多采用货币补偿，把这部分农民直接推向市场，任其自谋生路。就算是已经就业安置的农民，隐性失业或不充分就业现象也很普遍。

图4 政府为失地农民提供的就业安排情况

从以上图中可以看出政府征用土地后，仅有0.85%的失地农民进入机关或事业单位工作；7.63%的失地农民被政府组织安置到本地企业；10.17%的人员被征地单位吸收为职工；10.17%的失地农民被政府提供就业信息和技能培训；将近一半的失地农民没有提供任何就业帮助。因此，部分地区政府为失地农民提供的就业安置并不到位。48.31%的失地农民没有得到政府提供的任何就业帮助。

（二）失地农民的就业机制缺乏持续性

随着产业结构调整改革步伐的加快，第二、三产业也在加速发展，唐山、邯郸等地很多有实力的钢铁、机械企业都在进行重组和扩大产业规模；石家庄的制药、化工产业也有很好的发展潜力，与此同时也为农民提供了很多就业机会。而且河北省地理位置也比较特殊，内环北京和天津两大市，是国家近年来大力发展的经济地带，东临渤海，与日韩贸易联系密切，交通便利，也给河北农民带来一些赚钱机会。但由于长期以来，农民世世代代靠土地生活，一旦土地被征用，补偿费就成为了失地农民维持生活的保命钱。农民失地后，只能依靠补偿费建设自己的家园，开展自己的事业，成为城市中的一员。对于失地农民，补偿款只能解决他们的一时困难，就业安置才能解决他们的长远生计。

三、对河北省失地农民补偿安置问题应采取的措施

（一）完善征地补偿制度

对于完善征地补偿制度，首先应建立一种专业并且健全的土地评估方法，在征用土地时委托评估师，用这种评估方法进行估测，以此确定被征用土地的客观价值，使得征用和被征用双方都能接受，并最大程度受益。征地补偿制度的完善工作存在着一系列问题，既要保护失地农民集体的切身利益，还要解决失地农民自身的生产生活问题，使国家、集体、个人三方面都能感到满意，因此必须做好征地补偿制度的完善工作。但是对于补偿原则，我国法律并没有做出明确表示。同时间段不同地区的补偿金额可能不同，同地区不同时间段的补偿金额也可能存在很大差距。2014年11月，国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》也规定:“土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”

（二）规范征地程序

征地工作应公开透明，让失地农民参与到征地过程中来，这样才能保证征地过程公平、公正、公开。在征地过程中，有些地区没有依法行事，剥夺了失地农民的知情权，忽视了他们对于补偿条款的异议。工作人员滥用职权，进行暗箱操作，降低补偿标准，造成群众的不满。当地政府、基层干部应确保失地农民的权利不被损害，保证征地过程公开透明，所以要规范现行的征地程序。同时，失地农民也要加强对法律知识的学习，懂得用法律做武器，保护自身利益，避免因不懂法而受到的损害。

征地程序应包括以下环节：首先，通知征地具体情况。然后,确认征地实际情况。最后,组织征地听证。

（三）加强征地补偿安置实施的监管

对征地补偿安置实施监管是保证征地行为和征地过程公平合理的重要条件。首先应该公开征地事项，经批准可征用的耕地,除牵涉国家保密等特殊情况,地方国土资源部及省级国土资源部要通过媒体公示征地有关事项。国土资源部要根据《征用土地公告办法》的规定,向被征地所在的集体公示批准事项。然后是支付补偿安置款。补偿安置方案经市、县人民政府批准后,要在法律规定的时间内向被征地集体拨付征地补偿款项。当地国土资源部要配合相关部门对被征地的集体进行补偿款项的分配并监督其使用情况。

（四）加强社会保障制度建设

根据城镇化发展的趋势及失地农民身份的改变，失地农民养老保障制度的设立参照城镇居民基本养老保险制度是目前较为适当的选择。建立和完善这一保障体系，能从根源上解决被征地农民在失地后的养老问题，有助于城乡养老保障的顺利接轨。

医疗技术的进步虽然提高了医疗服务水平, 但在保障和提高居民健康水平的同时,医疗费用也在大幅上升, 尤其是大病。人们一年到头难免会生病，对于农村家庭来说，一旦生病，医药费就只能依靠土地。而高额的医疗费用对失地农民而言, 更是雪上加霜。因此,医疗保障对失地农民而言也是极其重要的。对于拥有土地的农民，只要不遇到旱涝灾害，就可以从耕地中获得一年的口粮。收成好的时候，剩余的农作物还可以换成钱来购买生活用品。然而对于失地农民来说，他们没有了土地就等于失去了获得粮食作物的来源，因此失地的补偿安置至少应该保证失地农民能够维持最低的生活水平。而对于年轻的失地农民，由于流动性大，身体素质好，就要优先提供就业机会。

总之想要解决好失地农民问题必须全面考虑，不仅要利于农村城镇化的顺利推进，还要确保农民的基本生活不受影响；既要立足当前，又要从长远考虑，确保政府决策的正确性和可行性。

参考文献：

[1] 季正琦.上海市失地农民征地安置补偿问题研究[D].华东理工大学硕士论文,2014,15-33

[2] 冀彩芳.城市化进程中失地农民问题的现状与对策[J].法制与社会.2012,(4):P208-209

[3] 董晓英,曾嘉懿,陈建波.长安区景区失地农民社会保障安置研究[J].现代商贸工业.2012,24(15):P38 -39

[4]仇前进.宿迁市失地农民社会保障现状分析[J].南京农业大学,2011,(3):5-55

[5] 杨秀琴.失地农民社保安置问题的探讨[N].华中农业大学学报(社会科学版),2012,(1):3-58

作者简介：张丽英（1969.3-），女，教授，硕士，研究方向：农村经济。