社会治理创新的价值基础

张凯兰

摘 要：从“社会管理”到“社会治理”，标志着执政党治国方略的重大转型。社会治理创新必须以公平正义、多元协商、合作共赢为价值基础，依循法治化、制度化的途径，系统思考、统筹推进，才能不断提高其科学化水平。

关键词：社会治理 价值 法治

十八届三中全会决定指出：要创新社会治理，提高社会治理水平，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。从“社会管理”到“社会治理”，标志着执政党治国方略的重大转型，这既是对西方治理理论的积极借鉴，又是中国特色社会主义理论的重大创新，也是对近年来我国社会管理创新实践的总结与升华。新的理论创新必将带来新的实践创新。明确社会治理创新的价值基础是提高社会治理科学化水平的重要基石。人类的一切活动都蕴含着价值，有其价值基础，不管人们是否认识到这点。对现代社会人类活动的考察， 如果不基于价值的高度， 不仅在理论上会陷入纷争， 在实践上也会出现有害的行为与结果。纵观近年来各地社会管理创新的实践探索，可以看到，其重心大多放在具体方法上。这些方法，从短期来看，确实一定程度上起到了维护社会稳定的作用。但方向在前，方法在后。缺乏正确的价值取向，社会治理创新的实践可能陷入误区，甚至走向岐途，尤其是在当前各级地方政府面临诸多压力和挑战的情况下。因此，价值作为社会治理创新的基础应当首先确立。价值的确立对于社会治理具有导向作用，有助于人们思考社会治理创新应该确立怎样的制度目标，应该通过怎样的公共政策来实现这些目标。价值还能成为维系各社会治理主体在社会实践中的重要力量，这种力量通过无形的价值理念作用于现实的社会制度和公共政策，成为社会治理可持续发展的基石。所谓“治理”，按照联合国全球治理委员会（CDD）的界定，是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程。”基于此定义，笔者认为，要实现有效的社会治理，其价值基础应当确立为：公平正义、多元协商、合作共赢。

公平正义是社会治理创新必须遵循的首要价值。罗尔斯认为，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样” ，温家宝也曾指出，“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”。可以说，公平正义是一个社会永恒的核心价值，它是现代社会的基本理念和基本行为准则。社会公正既体现在观念层面也体现在制度层面。总体而言，社会公正是指全体社会成员能够共享社会经济发展成果，每一个社会成员的自由发展都有充分的空间。具体而言，现代意义的社会公正是由以下四个原则共同构成的有机整体：一是基础性基本权利的保证，即保证原则。该原则强调的是一个人来到世上，便具有不证自明的基本权利，即基本的人权，这是社会公正的底线；二是机会平等，即事前原则。该原则强调的是为每个社会成员的自由发展提供平等、充分的机会，包括起点和过程的平等以及承认并尊重社会成员在发展潜力方面的“自然”差异以及由此所带来的某些“不平等”；三是按贡献进行分配，即事后原则。该原则最直接地体现了社会公正原则的兑现程度；四是初次分配后的再调剂，即社会调剂原则。该原则强调的是立足于社会的整体利益，对初次分配后的利益格局进行必要调整，使社会成员普遍地不断得到由发展所带来的收益，进而使社会的质量不断有所提高。

传统社会管理强调，政府是管理社会公共事务的唯一主体和权力来源。政府以其政治权威和国家强制力， 集中掌握与控制社会的各种资源， 其管理触角可以渗透和延伸到社会的每一个领域。然而，自20世纪 80年代以来，非政府组织以及各种各样的社会力量不断出现并壮大。在这一多元化的社会背景下， 传统的国家和政府权威受到挑战，政府必须放下“家长”的姿态，主动成为社会多元交往互动体系中的一元。因此，现代社会治理强调，除政府之外， 社会治理主体还应包括市场营利组织、社会非营利组织以及社会公众等，经济社会发展的责任由政府单独承担转变为政府、市场组织和公民社会共同承担， 从而建立社会治理的多元主体格局以及与之相适应的社会公共责任机制。在这样一个多元主体格局与公共责任机制中，社会公共事务的治理只能通过平等沟通、协商对话来运行。

为了增强公共项目实施的效果以及在制定政策和解决问题的过程中反映公民和组织的多样性价值，治理力求积极地促成公众、私营组织和非政府组织间的共同合作关系。“合作治理”是对传统社会管理“公众参与”的超越，二者具有本质区别。“参与”意味着在治理过程中，各主体的地位是不平等的，一方为主其他各方为辅，而“合作” 意味着各主体都处于自主、平等的地位，具体包含两层涵义： 一是治理主体的法律地位平等，政府不能随意运用特权发布命令、强制相对方服从；二是机会平等，政府应当而且能够为市场组织、社会组织提供平等的参与机会， 使各社会群体和公民个人能够自由表达其意愿， 共同管理社会公共事务。在“合作治理”中，政府同样需要发挥引导作用，但是，参与其中的每一个主体对于涉及公共利益的任何公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动，从而能够使治理过程处在一个始终与整个社会互动的过程之中，能够把一切积极的、对治理有益的因素都吸纳到治理活动中来。“合作治理”更不是不要政府，相反，对政府的治理能力提出了更高的要求，即进行战略的规划， 成为“善治”的政府。

合作的目的是为了实现共赢。“共”表示要兼顾各主体间利益，“赢”表示要保证并促进各主体的基本利益。共赢理念是双赢理念在社会利益多元化背景下的扩展， 它要求在处理双方和多方利益关系时， 通过“1+ 1> 2”的机制， 共同“把蛋糕做大”， 从利益绝对化的简单对立走向互利互惠、共求发展的新境界。“共赢”价值包含以下内涵： 前提是权利和义务相对等，不尽义务只享权利、少尽义务多享权力都不符合共赢的要求；结果要有利于各方主体基本利益的实现和健康发展，不能以牺牲他方的绝对利益而使己方受益；主要手段是交流、对话、合作、协商等，通过这些手段来调节各主体间的权利、义务以及利益。共赢反对一方对他方基本利益的侵犯， 但不排斥各方在相互让步基础上的妥协。因为这种行为可能会更好地保护他方的基本利益， 因此，多元利益背景下的妥协也是对正义的升华。

从近年来社会管理创新的实践看，较大程度上出现了“社会管理愈是加强，社会问题愈是增多”的怪象。究其原因，一是价值不明，二是法治缺失，过度依赖行政手段对社会进行管制。当前的社会治理创新在明确了公平正义、合作共赢的价值基础之上，强化法治思维、健全运行机制极其重要。法治思维是一种整体性的社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路。它强调在社会治理的各种手段中，更侧重于法律规则和法律手段的运用，强调依法办事。具体而言，作为行使国家权力、执行国家公务的政府机关及其公务人员，要切实依法行政，习惯并善于运用法治思维和法律手段处理经济社会发展中的突出矛盾和问题；作为非政府组织，要在符合社会公共利益的前提下，通过合法的渠道与方式维护利益群体及社会公众的权益；作为社会公民，要树立规则和契约意识，依法理性表达合理诉求，依法维护合法权益，而不是以“闹”的思维和方式去解决问题。如此，各社会主体的权利义务以及行为正当性与合法性的边界得以确立，社会的确定性与安全感得以提升。社会治理的运行机制包括：市场经济条件下的利益均衡机制，如信息获取机制、诉求表达机制、利益凝聚机制、施加压力机制等，使不同的利益主体在市场经济条件下具有平等的博弈权利；社会的基礎性制度，如社会信用制度、现金管理制度、收入记录制度等。这些年来，我国对于官员腐败、信任危机等社会问题的治理不可谓不重视，然而成效甚微。究其原因在于许多社会问题已经处于不可治理状态，社会的基础性制度不够健全。社会的基础性制度就比如城市的基础设施，一个城市如果没有道路、桥梁、管道、路灯等基础设施，或者这些基础设施出了问题，城市就难以运转，即使有再高级的汽车、再先进的管理。一个社会也是如此，一个社会的基础制度出了问题，社会也难以健康、良好地运转。