社会管理创新与行政给付新发展

曾小唯

摘 要：所谓社会管理创新，就是指多元化的管理主体和多样化的管理方式以及民主化的管理程序。目前，正处于新的历史背景之下，因此，我国行政给付制度改革为了顺应社会管理创新就需要确立新的目标和新的要求。

关键词：行政给付；社会管理创新；实质行政

一、社会管理创新的基本理念

社会管理是一项综合性事业，涉及社会生活的方方面面。长期以来，由于受计划经济体制与全能政府理念的影响，我们将社会管理视作政府的独占领地与当然职能。这种惯性思维即使在市场经济体制逐步建立，行政体制改革不断深化的背景下，仍然有很大的影响力。2008年出台的《国务院工作规则》第11条明确规定：“国务院要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。”第14条对“社会管理”的内涵作出了界定：“加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。”虽然，我们对政府履行社会管理职能抱有很大的期待，但事实证明，由政府一手包办社会管理事业的做法己经不适应社会发展的需要。我国目前正处于社会转型时期，各种利益纠葛和社会矛盾层出不穷，如贫富分化、城乡差距、劳资纠纷、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业纠纷、突发事件、社会治安、人口老龄化、艾滋病、自然灾害等。应当说，政府单方的社会管理模式对这些问题己经应接不暇，而公民对政府管理与服务能力的信任危机不断加深，并对社会秩序稳定造成诸多负面影响。因此，创新社会管理模式己经成为我国政府社会管理改革的重要议题。

所谓社会管理创新，是指“在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。可以说，社会管理创新凸显了我国基层社会组织的重要地位和作用。我国当前的社会转型正不断突破城乡二元化结构，社会阶层的分化更加细致，社会大众的主体意识和参与意识更加强烈，各类社会組织的自我组织能力不断提高，政府与民间相互配合。

二、社会管理创新助推行政给付转型发展

（一）行政给付主体应当从单一的行政主体转向多元化给付主体

现代社会管理是一项复杂的综合性事业，不仅涉及众多领域，而且需要面对众多社会群体的利益交集，“在现代服务行政中，出现的大量问题就是要求对集体物品和价值进行权衡、在相互冲突的目标之间进行选择、并对具体案子进行规范性评价的。”显然，仅凭行政主体一己之力很难应付这一局面。社会管理创新要解决的一个重要问题就是政府在社会管理过程中的 “短板”现象。既然行政主体并不是社会公共产品的生产者，它扮演的只是公共产品的分配者的角色，那么，有权分配公共产品的主体就不应当局限于行政主体，行政给付应当实现给付主体多元化。具体来说，一方面，行政给付主体的确定应坚持公共性标准，只要是以公共产品的直接提供为目标的主体都可以算作是行政给付主体； 另一方面，行政给付主体的确定也必须符合法律授权标准。是否享有行政给付权以及是否可以将行政给付权转让给其他公共产品提供主体，要由国家立法机关决定，或者由国家立法机关通过授权立法的方式授权行政主体转让行政给付权。例如，我国在 2002 年实施的 《民办教育促进法》，将作为公共物品的教育实行民营化运作，允许并鼓励社会组织和个人投资兴学。而对于老年人的社会保障，1996 年实施的 《老年人权益保障法》在第三章 “社会保障” 中明确规定： “国家鼓励、扶持社会组织或者个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所等设施。”

（二）行政给付的依据应当从政策主导转向法律与政策的协作互动

行政给付作为一种行政行为，必须符合依法行政的基本要求。但是，目前我国还没有关于行政给付的专门法律，关于行政给付的规定只是散见于贫困救济和灾害救助法律的若干条款中。在社会管理創新的背景下，许多新型的行政给付并没有明确的法律依据，主要依靠行政政策推动和实行。在法律缺位的情况下，应当建立健全法律和政策的协作机制，确保行政给付不至于脱离法治的轨道。从法政策学的视角来看，一切国家职能可以概括为政策制定、政策执行、政策监管。行政其实就是国家政策执行机能的体现。尤其是给付行政蕴含着非常复杂的集团利益衡量和阶层力量博弈，这不是单纯的法律手段就可以解决的。“在法与政策高度融合的时代背景下，行政必须持续性的从事政策形成、规划制定以及管制革新，以有效调控社会的多元利益冲突。此时，法不授权即禁止的机械法治主义原理，已无法为行政提供充分的正当性依据。”因此，在法律不周全的情况下，允许以政策作为暂时性的规范行政给付活动的标准。但是，将在行政给付实践中运行良好的政策通过立法程序上升为法律，才是实现行政给付规范化、理性化的根本保障。

（三）行政给付的方式应当从权力行政转向非权力行政

在传统行政给付活动中，行政给付的方式仅局限于行政行为方式，这是自奥托·迈耶以降的概念法学的必然逻辑。但是，行政行为概念自提出之日起，就存在先天性不足，“把行政法降为进行行政管理的国家与进行行政管理时涉及的被统治者之间关系的特殊法律，这种做法在两个方向产生影响。第一，它专注于政府权力因素，这会导致当时已经不是什么新鲜的社区和其他服务行政管理的失灵。而公法设施制度的形成也不能解决这种失灵。第二，随着政府独断权力行为的合法化，它会中断与国家学尤其是与行政学说的联系。”尤其是随着保护、助成、援助、奖励、指导等非权力行政活动的开展，传统的以权力行政为核心内容的行政行为已经不能适应现代行政法的发展。传统的形式行政法理论必须转向建立在功能主义基础上的实质行政法理论。实质行政法认为，行政权的特性在于为实现行政目的而作出行政活动时必须得到授权或者受到统制。至于行政主体是选择权力性手段还是非权力性手段，只要不影响行政目的的实现，都是可行的。这对行政给付来讲是尤为重要的。正如田中二郎所言： 给付行政是一种以直接增进公共利益为目的的非权力行政，其目的具有公法的性质而在行为形式上则表现为私法的特征。所以，行政给付方式的多样化已经成为必然趋势。总之，行政给付是与社会管理创新契合度最高的行政活动类型。因为社会管理创新的基本模式是合作治理。这种合作治理模式 “强调的是政府部门与私人部门、政府与公民之间的合作与互动，使得不同的主体在社会管理过程中发挥各自特有的职能与作用，目的是通过社会参与和改善政府管理来推动社会进步。”例如，近年来我国部分地区在包括医疗、教育等行政给付领域推行公共服务券制度，即由政府部门发放给有资格消费某种服务的个体有价证券。持券人可以在政府指定的机构消费服务券，接受服务券的机构可从政府那里获得一定的资金补贴。第四，行政给付的决策应当从行政主导转向官民协商合作。公民在行政给付活动中享有一系列权利，这些权利不仅包括实体权利，还包括大量的程序性权利。例如行政给付申请权、给付听证权、行政给付监督权等。但是，由于公民主要是在给付实施过程中有表达意见的机会，所以，很多人认为行政给付对象的程序性权利主要集中在给付过程中。

本文认为，给付过程中的程序性权利固然重要，但给付对象的其他程序性权利却没有受到应有的重视。社会管理创新既然主张社会事务由社会主体优先解决，如果社会主体不能有效参与社会事务决策，并就自己的利益诉求与政府进行协商和沟通，那么所谓的 “社会自治”不过是空谈而已。随着行政行为先定力理论的提出，行政给付对象在给付政策制定过程中所享有的程序权利变得至关重要。行政行为的先定力实际上是行政行为作出之前的一种法律效力。它产生于行政程序的启动，终止于行政行为的做出。因此，如果相对人不能在行政政策的形成过程中参与意见，那么最后的决策难免会有损相对人的合法权利，也会加大行政决策的执行成本。所以，必须使相对人能够在行政政策形成过程中表达自己的利益诉求，维护自己的合法权利。值得称道的是，我国许多地方政府已经意识到公众在行政给付决策中的程序性权利，积极吸收社会公众参与行政给付决策。例如，重庆市万州区《百安坝街道低保听证制度实施方案》规定在居民低保对象的确定过程中引入听证制度，提高行政给付决定的可接受性。

三、结语

现如今，我国正大力推行社会管理改革，其中，最为关键的就是社会管理创新。行政给付要想适应社会管理创新，就需要行政给付内容不能只是局限于行政救助或者行政物质帮助，必须要从传统结构转变成现代结构。因此，应该对社会管理创新助推行政给付转型发展的策略进行探讨，使其获得更好、更稳定的发展。

参考文献：

[1] 邓海娟.社会管理创新背景下医疗行政给付的发展[J]. 贵州社会科学，2014年 02期.