金融支持特困连片地区扶贫开发的政策建议

摘 要：金融扶贫开发是支持特困连片地区5年内打赢脱贫攻坚战的关键一环，课题组选择位于秦巴山区的商洛市作为案例，深入其下辖山阳和洛南两县实地调研，发现扶贫开发金融政策工具存在着协调机制不顺、撬动资金不足、整合资源力度不强、精准度不高等问题，提出了针对性的政策建议。

关键词：秦巴山区；精准扶贫；金融支持

一、商洛市金融扶贫的发展现状及调研情况

商洛市位于国家14个集中连片特困地区之一的秦巴山区，下辖六县一区，均属国家级贫困县区，全辖总面积1.93万平方公里，总人口250.64万人，其中农业人口141.26万，贫困发生率在30%以上的贫困村有1031个，占总村数的60%。近年来，当地人民银行会同相关部门及金融机构，构建“扶贫资金+金融+企业+贫困户”的金融精准扶贫新模式，通过提供小额扶贫贴息贷款、运用支农再贷款、定向降准、推行信贷政策重点联系行制度等措施，使贫困人口由2011年的90万人减少到目前的54.6万人（按照2500元的省级扶贫标准）。课题组实地调研的山阳县2013年至2015年累计发放扶贫贷款1.02亿元，设有POS机 630 台、ATM 机77 台、E终端（助农取款点）531个；洛南县扶贫贷款余额1.86亿元，设有POS机680台，ATM机54台，E终端16个。政策成效初显。但要彻底打赢扶贫攻坚战，实现2020年的全部贫困县摘帽的目标，仍然存在着协调机制不够畅通、信贷资源不够匹配、信用环境建设不够完善等多方面的挑战。

二、商洛市金融扶贫存在的问题及原因分析

（一）自身扶贫能力不足，扶贫资源单一，各方未形成有效合力

1、扶贫资金有限，资金撬动效应不显著。目前，商洛市金融扶贫主要通过财政贴息贷款的方式进行，要求以财政资金扶持为主导，以风险补偿机制和担保机制为支撑，通过建立精准扶贫贷款储备金，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动和放大贫困户产业发展贷款规模，从根本上解决贫困群众发展产业贷款担保难、贷款难等问题。然而，有限的扶贫资金资源已成为制约扶贫工作的重要因素。商洛市处于西部地区，地方财政相对困难，能够统筹用于扶贫的资金有限，因此上级拨付扶贫资金的数量将直接影响扶贫的效果。以洛南县为例，截至2015年10月，按世界银行2015年宣布的人均可支配收入4000元为标准，全县3.3万户11.3万贫困人口，需要实现的贫困人口可支配收入总额为4.52亿元，然而2015年洛南财政以2000万元建立资金担保池、1000万元贴息资金共撬动的全县扶贫贷款仅为1.86亿元。

2、金融机构扶贫积极性难以调动，农村信用社成为扶贫贷款主体。因贫困村和贫困人口的弱势与边缘地位，贫困村和贫困户对各类金融组织的服务和产品的需求得不到满足，金融机构趋利避害的选择导致农村资金的外向流动更加剧烈，扶贫资金的筹集面临极大困境，即使是扶贫贴息贷款这样的扶贫资金，也往往投向于经济基础好、发展能力强的农村大户，一般贫困人口的贷款行为成功率偏低。目前商洛市共有银行类金融机构15家，小额贷款公司13家，固定营业网点374个，覆盖全市262个乡镇，但截至2015年10月，洛南县农村信用社扶贫贷款余额占全县的88%，山阳县达到了85%，信用社成为扶贫贷款的主体，其他金融机构的参与性不强。

3、扶贫协调机制不健全，难以调动多方资源。从各级地方政府的组织构成看，扶贫部门是相对弱势的部门，其所提倡的整合其他涉农资金用于扶贫重点项目的行动短时间内难以落地，不能充分调动各方力量配合落实扶贫政策，这也是财政扶贫资金整合使用方面的尴尬。受扶贫资金效率低下、信贷违约风险偏高、农村抵押担保不足等方面的影响，企业扶贫的积极性始终很低，社会资源转化为扶贫资源任重道远，社会扶贫的力量始终未发挥应有效力。

（二）乡镇金融组织体系不完善，信贷产品“不接地气”，扶贫靶向不够精准

1、乡镇金融组织体系不完善。商洛市2014年贫困人口共54.6万人，占全市农村人口的32.7%，贫困人口大多都在农村，因此农村才是金融扶贫的主战场。商洛市虽然有农业发展银行、农行、邮储、农信社等金融机构，但是国有商业银行仅在县城设置分支机构，只有农信社、邮储在各县乡镇设有固定的营业网点，个别县成立了村镇银行、小额贷款公司，大部分县没有设立村镇银行、小额贷款公司、担保公司。村镇银行成立不久，难以扩大营业覆盖面，而小贷公司存在一定的风险，普通村民对这些金融机构的接触很少。在接受调查的148名村民中，有超过37%的人仅知道信用社和邮储银行，对其他金融机构仍然是零接触。

2、信贷产品精准度不足。各县贫困户和企业对于资金需求量、期限和提供的抵押担保物及贷款的流程都存在差异，基层金融机构能够精准掌握这些差异，但是大多无权对产品的设计进行调整，而拥有设计权的上级金融机构虽然也开发了很多信贷产品，但却未能准确考虑这些差异。基于这种情况，基层金融机构在发放扶贫贷款时往往会发现这些金融产品无法满足贫困户和企业的贷款需求，比如有部分农民反映金融机构提供的信贷产品与农业生产周期不符；扶贫贷款的额度一般不超过10万元，而参与调研的47名农村大户超过一半反映其贷款需求在10万元以上，只能通过普通信贷产品实现需求。扶贫资金用于建档立卡户，建档立卡户干不了或不愿意干，非建档立卡户愿意干但又不符合政策要求，这样在贷款给建档立卡户的高风险低收入的情况下，又不能发挥大户致富的榜样、带动及渗滴效应，大大降低了扶贫资金的使用效率。同时，目前精准扶贫是针对贫困户个体设置的，主要用于个体层面的经济行动与项目推动，但实际上，贫困户聚集区多是基础设施相当落后的村镇，交通不便会导致扶贫工作的事倍功半。在针对商洛市的调研中，收回的28份调查问卷里，有20份在“您认为选择商洛市作为连片特困地区的原因是什么”这一问题中，选择了“基础设施薄弱，基本公共服务不足”。

3、扶贫对象的限制较大。商洛市县域青壮年外出务工人员较多，其中山阳县2015年外出务工约11.2万人，占农村总人口的49.34%，洛南县2015年外出务工约10万人，占农村总人口的33.45%，“空巢老人”和“留守儿童”偏多。但两县金融机构扶贫贷款发放限制了贷款人的年龄，超过58周岁的人不能够进行贷款，比如年满55周岁的农民最长贷款年限为3年，年满56周岁的农民最高贷款年限为2年，以此类推。这样就导致58周岁以上的贫困人口缺乏脱贫资金，55岁以上的贫困人口获取扶贫资金受到期限的限制。目前，扶贫贷款发放对象基本上以户为单位，未婚青年贷款难。

（三）金融扶贫开发的风险分担和补偿机制不健全，乡镇金融机构发放扶贫贷款的积极性偏低

1、农村金融扶贫开发的风险分担机制不健全。一是融资担保机构缺乏。金融机构发放扶贫贷款的对象不管是农村小微企业还是普通农民风险承担能力都很弱，且缺少抵押品，山阳县和洛南县的农村大户多是采取公职人员担保的贷款形式，贷款额度受到担保人能力的限制。多数县域缺乏专门的融资担保机构，少数县域有担保机构但担保费率较高，普通农民很难承担。二是现有的农业保险体系不健全。金融机构发放的扶贫贷款基本上投入到农业领域，农业生产面临多重的自然经济风险，借款人收益存在极大的不稳定性，而现有的农业保险，针对性产品较少且费率偏高，不能为农民和金融机构分担风险。

2、金融机构的信贷员放贷积极性不高。金融扶贫开发主要为有需要的农民和企业发放贷款，尽管政府出台各项优惠政策来刺激金融机构发放扶贫贷款，但是金融机构不良贷款零容忍的制度及配套的处罚措施让信贷员在放款时再三考虑，很多时候是宁可不放。目前，商洛市尚未开展“两权”抵押贷款试点，贫困农民的住房、宅地基等不能抵押，因此就形成了贫困户贷款难、金融机构放贷难的两难境地。

（四）贫困地区信用环境与金融素养堪忧，金融知识、扶贫政策普及不到位

调研发现，67.57%的农民对中央和地方的扶贫政策只是一般了解，59.46%的农民对当地金融机构的信贷产品一般了解，62.84%的农民只是偶尔参加金融知识培训。在访谈中发现，农民只有在与金融机构发生业务往来的过程中才开始知晓其信贷产品，才开始接触信用方面的知识。商洛市山阳和洛南两县信用环境亟需改善，不良贷款的发生率较高，影响金融机构扶贫贷款的发放，存在农民贷出贴息资金后作为存款获取利差，或转借他人使用，在贷款到期后无法及时还款的现象。运用好一项新的金融扶贫政策或金融扶贫产品，协调成本远远大于技术成本，金融素养整体偏低是阻碍贫困地区脱贫致富的重要因素，作为贫困地区地方政府决策者只有掌握更多的金融理论和金融知识，才能娴熟运用财政扶贫资金撬动信贷投入；作为贫困地区的农户，只有掌握必要的金融知识，才能具备运用金融资源的意愿和能力。

三、特困连片地区金融扶贫的政策建议

（一）创新扶贫开发协调机制，整合社会扶贫资源

创新扶贫开发机制，建立常态化政银协调合作机制，积极推进“政府-市场-社会”三位一体的扶贫格局，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，整合社会资本，丰富扶贫融资渠道。一是调动金融机构扶贫积极性，可以针对贫困地区实施差异化金融监管政策，配套货币信贷倾斜政策，加大贫困地区信贷投入，优先保证贫困地区信贷需求，鼓励和支持贫困地区县支行新增可贷资金主要留在当地使用，并对信贷规模予以重点倾斜；二是创新扶贫金融产品，将政府及国有企业贷款与扶贫贷款进行打包处理，刺激金融机构扶贫贷款发放积极性；三是加快农村“五权二指标”抵押担保管理办法建设，稳妥开展农村“三权”抵押试点，协助贫困地区地方政府开展确权、登记、颁证工作，创新“三权”抵质押金融产品，降低涉农贷款违约风险，解决农村抵押担保难问题；四是建立纵向式的扶贫专项基金，以专项财政税收扶持、所得税减免、财政奖励及费用补贴等优惠政策为杠杆，撬动企业资本投入扶贫事业中来。

（二）健全乡镇金融组织体系，提高信贷产品的精准度

1、健全乡镇金融组织体系，丰富农村金融组织的“毛细血管”。加强大型金融机构与新型农村金融机构的合作，稳妥引导农民合作社开展信用合作，规范发展农村社区内部资金互助组织。二是健全乡镇金融服务空白和欠缺区域的金融网点。国有商业银行应该考虑恢复和新建乡镇的营业网点，信用社、邮储应该尽力弥补金融服务空白区域的金融网点设置，村镇银行应积极扩大其在乡镇的营业网点覆盖面，实现乡镇金融服务全覆盖。

2、因地制宜设计金融扶贫开发产品，提高信贷产品的精准度。一是要深入农村做好调研，了解农民的具体情况和实际需要，拥有设计权限的上级行一般都在市区，经济发展较好与农村的贫穷落后不同，因此必须要深入农村进行实地调研，才能设计出针对性的金融扶贫开发产品，乡镇金融机构也应如实向上级行反映农村经济情况的变化，为产品设计提供重要参考。二是适当地赋予县域金融机构一定的变更产品权限，金融扶贫对象风险承受能力不同且处在不断变化当中，如果每次遇到这种情况向上级行进行审批请示，自然会影响贷款的发放时效，也不利于调动县域金融机构放贷的积极性。根据商洛的实际情况，适当放开对老年人和未婚青年贷款的限制，让有项目有闯劲的老年人和年轻人能够贷到款，脱贫致富。

（三）建立金融扶贫风险分担机制，完善金融扶贫奖励政策和惩罚机制

1、建立金融扶贫风险分担机制。支持贫困地区设立政府出资的融资担保机构或贷款风险补偿基金，发挥好财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。也可以由政府、涉农企业、农户三方按不同比例出资搭建一个政策性的农业担保平台，切实增强贫困地区抵御金融风险的能力，为扶贫开发兜底。进一步完善农业保险制度，促进农业保险健康发展，切实提高农村地区的风险保障水平，特别是要完善针对贫困户的农业保险品种。

2、完善奖励政策和监督惩处制度。一是建议涉农奖励资金全部由中央财政支付，减少审批环节，确保奖励资金及时到位，提高奖励的兑现效率，调动金融机构对支持扶贫开发的积极性。二是根据金融机构的具体情况修改奖励标准，例如目前金融机构发放涉农贷款享有涉农贷款增量奖励，即对发放涉农贷款增量超过15%的部分进行奖励，但是对于农商行、村镇银行等金融机构而言以往发放的涉农贷款基数大，增量比例自然就小，因此无法享受该项补贴。建议修改为对涉农贷款余额占总贷款比例达到90%以上的新增涉农贷款部分全额奖励。三是完善对金融机构发放扶贫贷款的监督惩处制度。建议金融机构推行涉农贷款公开制度，接受群众的监督。同时，建议乡镇金融机构适当放开乡镇扶贫贷款发放点的不良贷款容忍率，减轻对信贷员的处罚力度，提高其发放扶贫贷款的积极性。

（四）推动金融培训效果转化，着力改善农村信用环境

在农村继续深入推行“信用+文化”、“信用+信贷”模式，筛选信贷需求较大的行政村和农民作为重点培训对象，针对其金融需求制定培训方案，根据农民偏好选择其喜闻乐见的培训形式，切实提高金融培训宣讲活动的效果。深入开展农户信用等级评定工作，并建立动态档案，对信用等级优良的行政村给予荣誉激励并在扶贫贷款的发放上增加优惠，激励引导县域法人机构新增存款一定比例用于当地和侧重于重点扶持村，加大信用产品在新农村建设、信用社区建设、城镇化改造、统筹城乡发展项目安排、涉农贷款补贴发放、贷款贴息、财政资金补贴等方面的应用力度，推动贫困农村地区信用环境的优化。建立考核机制和激励惩戒办法，细化信用档案指标，以全国“信用记录关爱日”和“金融知识普及月”为契机，建立征信知识宣传长效机制，切实让信用优良的农民享受到信贷政策上实实在在的优惠，切实增强农民的负债意识和风险意识。帮助农民防控和化解金融风险，实现扶贫开发的“多赢”。

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The Policy Recommendations on the Financial Support for the Poverty Alleviation and Development of Contiguous Destitute Areas

Research Group

Abstract：The financial poverty alleviation and development is a key step to support the contiguous destitute areas to eliminate poverty in 5 years. The research group selects Shangluo city located in Qinba mountainous areas as the studying case， makes a spot investigation in Shanyang and Luonan counties， and finds that there exist several problems in the poverty alleviation and development financial policy tools such as that the coordination mechanism is not smooth， the leverage capital is insufficient， the strength of integrating resources is not strong， and the accuracy is not high and so on. Then， the paper puts forward the corresponding policy recommendations.

Keywords： Qinba mountainous area； to take targeted measures in poverty alleviation； financial support