淮安清浦区土地资源变动原因及对策研究

吉星瑜（淮阴工学院商学院 江苏淮安 223001）

淮安清浦区土地资源变动原因及对策研究

吉星瑜（淮阴工学院商学院 江苏淮安 223001）

土地资源是农业稳定发展、农民生存保障的基本要素。清浦区是淮安市的主城区，随着工业化、城市化进程不断加快，土地供需矛盾日益凸显，有效利用土地资源成为保持经济社会和谐、持续发展的重要手段，受到广泛关注。本文从土地资源利用现状、变动原因入手，分析浦土地资源利用存在问题及对清浦发展影响，提出土地资源利用对策。

土地资源；利用；对策

一、清浦区土地资源现状

1.土地资源总体状况

淮安是苏北腹地中心城市，清浦区是淮安的主城区。清浦古称清江浦，秦时置县，至今已有2200多年的历史，古代即是漕运枢纽、盐运要冲，曾与扬州、苏州、杭州并称运河沿岸“四大都市”。全区现下辖5个乡镇、4个街道，总人口为35万人，土地总面积277平方公里。其中，农用地有16839公顷，占全区土地面积的61%；建设用地有8591公顷，占全区土地面积的31%；未利用地有2303公顷，占全区土地面积的8%。

2.土地资源结构状况

根据《土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）》标准统计，2015年底，全区土地总面积为27734公顷。土地资源类型结构分布表现为：耕地面积为12582公顷，园地面积为615公顷，城镇村及工矿用地面积为6111公顷，交通运输用地面积为1638公顷，水域及水利设施用地面积为5660公顷，其他土地面积为162公顷。

二、土地资源变动情况及原因分析

1.土地资源变动情况

（1）土地资源总量变动情况

2015年底，全区耕地面积增加了357．4公顷，城镇村及工矿用地面积增加了85．2公顷，交通运输用地面积增加了77．5公顷，水域及水利设施用地面积减少了532．7公顷，其他土地面积增加了20．23公顷。

（2）土地资源结构变动情况

耕地及园地变化情况。全区2015年年初耕地12224．72公顷，年内减少150．37公顷，增加507．74公顷，全年净增加357．37公顷，年末耕地12582．09公顷。全区2015年年初园地623．01公顷，年内减少8．12公顷，全年净减少8．12公顷，年末园地614．89公顷。

表1 2015年清浦区度耕地变化情况统计表 单位：公顷

城镇村及工矿用地变化情况。全区年初城镇村及工矿用地6024．82公顷，年内减少5．96公顷，增加91．67公顷，全年净增加85．71公顷，年末城镇村及工矿用地6110．53公顷。

交通运输、水域、水利设施及其它用地变化情况。2041年，全区交通运输用地年初为1560．44公顷，年内减少25．38公顷，增加102．84公顷，净增加77．46公顷，年末交通运输用地为1637．90公顷。全区年初水域及水利设施年初为7158．67公顷，年内减少532．65公顷，年内增加0公顷，全年净减少532．65公顷，年末水域及水利设施用地为6626．02公顷。其他土地变化情况。全区年初其他土地为142．06公顷，年内减少3．48公顷，年内增加23．71公顷，全年净增加20．23公顷，年末其他土地为162．29公顷。

表2 2015年清浦区城镇村及工矿用地变化情况统计表 单位：公顷

2.土地变动及原因分析

（1）耕地及园地变动分析

2015年，全区共减少耕地150．37公顷，建设占用耕地113．7公顷，其中设施农用地占用耕地19．64公顷，农村道路建设占用耕地17．03公顷。建设占用耕地中，本年批准本年建设占用耕地45．73公顷，本年批而未建设占用耕地67．78公顷，本年未批先建占用耕地67．97公顷。全区增加耕地507．74公顷，主要是土地整治新增耕地507．74公顷。全区园地减少8．12公顷，建设占用园地4．95公顷，设施农用地占用园地1．7公顷，农村道路建设占用园地1．47公顷。

（2）城镇村及工矿用地变动分析

城区和建制镇减少0．34公顷，主要流向公路用地，为0．34公顷，其主要原因是新修道路；城区和建制镇增加104．42公顷，主要是由于城市建设。村庄减少18．43公顷，主要流向城区和公路用地，分别为13．10公顷和5．33公顷，主要原因是城市扩展；村庄增加1．07公顷，主要是由耕地和水域及水利设施用地变更而来，分别为0．66公顷和0．24公顷。采矿用地及风景名胜及特殊用地变化量小，采矿用地减少0．9公顷，风景名胜及特殊用地减少0．11公顷。

（3）交通运输、水域、水利设施及其它用地变动分析

减少的交通运输用地主要流向城镇工矿用地和设施农业地，分别为3．55公顷和0．57公顷；交通用地增加102．84公顷，主要由耕地、城镇工矿用地和水域水利设施用地变更而来，分别为58．55公顷、5．96公顷和13．16公顷。交通运输用地增加的原因主要是新修道路。水域及水利设施用地减少主要变更为耕地和交通运输用地，分别为507．72公顷和13．16公顷。其他土地减少主要是变更为城镇工矿用地和交通运输用地，其中变更为城镇工矿用地有2．52公顷，变更为交通运输用地有0．92公顷；其他土地增加的23．71公顷，主要由耕地和水域及水利设施用地变更而来，其中耕地流入19．64公顷，水域及水利设施用地流入1．78公顷。

三、土地资源利用存在问题

1.土地资源规划的超前性、控制性和指导性不足

土地资源利用规划需要具有超前性、控制性和指导性。由于宏观环境变化和历史原因，对土地资源利用对地方社会经济发展规模和速度趋势预测存在偏差（甚至存在较大的偏差），土地资源利用规划超前性、控制性和指导性不强，土地资源利用规划不能较好地适应城镇规模不断扩张和工业化进程不断加快的需要。

2.城市化用地和耕地保护矛盾协调不够

随着社会经济的发展，农业人口向城市转移，城市居民的增加，必然导致城市用地的增加，城市化占地势所必然，耕地资源是土地管理的高压红线，如何既保证城市发展的需要，又尽量少占用农地，是个非常紧迫的现实问题。随着清浦区工业规模不断扩张，城镇人口越来越密集，城镇建设用地的规模也在随之膨胀。建设用地增长过快，造成了耕地的减少，对农业生产的稳定性及可持续性构成威胁，建设发展用地和耕地保护的矛盾需要有效协调。

3.耕地资源存在不能合理利用情况依然存在

城镇化、工业化进程中，存在对土地特别是耕地浪费不能合理的现象。科学技术的应用一定程度上缓解人与土地的矛盾，但短期内不能达到预期效果。保护耕地是全社会都在关注的问题，但耕地不合理开发利用、侵占的现象没有有效所有制，加强土地资源管理，保护耕地资源，约束土地资源特别是耕地资源浪费的行为，提高土地资源利用的生态环境效益是清浦区土地资源管理的根本路径。

4.落实土地管理政策法律法规力度不够

为了单纯的追求自身利益，不惜违法违规。用农用地搞非农业建设、擅自扩大开发区面积，新建各种开发区、在没有依法取得建设用地的审批手续情况下，擅自先征地、供地和施工建设等。在一些乡镇中，政府既是土地所有者又是经营者和管理者，管理机构极其不健全，职责划分非常不明确，甚至部分乡镇根本没有专门的土地管理机构，仅有一两个土地管理员，在这种情况下，土地监督约束机制的软化是必然的。

四、土地资源利用对策

1.科学规划土地资源利用，严格管控土地用途

土地是关乎国计民生、社会稳定的不可再生资源，也是城镇化、工业化发展的基础资料。清浦区土地资源需要强化土地利用总体规划和整体管控，科学划定产业、现代农业、生态保护等功能区，合理规划城镇化建设空间，做到控制总量、合理布局、集约用地，严格管控土地资源利用总体规划，做到相互协调、相互衔接，使土地资源利用外延拓展与内涵挖潜相结合。农地、林地、牧地、城镇建设用地、工业用地、乡村居民用地，除了要有本身的规划外，还需要与全区土地整体规划协调一致，不能各自为政。土地利用规划要以法律的形式得以保护实施，土地利用规划要在调查研究基础上科学论证，既要高瞻远瞩，又要实事求是，符合社会经济发展的需要，防止滥用土地现象发生。

2.开展土地资源利用理念教育，优化土地使用观念

城镇化、工业化进程加快，对土地需求的压力也不断增加，需要加强珍惜爱护土地观念树立。要通过各种宣传工具和手段，开展经常性的土地资源节约理念的教育和宣传，使公众了解、熟悉土地资源节约的重要地位，珍惜保护土地资源对社会发展和粮食供应安全的实践价值。要普及爱护资源、保护生态环境的教育，培养新一代爱护土地及其他自然资源的观念。

3.推进征地制度改革，提高土地利用效率

深化征地制度改革，发挥土地资源市场配置的基础作用。清浦区是淮安市的主城区，镇化率较高，土地资源更加紧缺。保持城镇化、工业化持续发展，同时有要不能越过耕地红线，需要深入推进土地管理制度改革，破解土地资源约束的瓶颈，优化全面节地运行机制，建立与集约利用土地要求和市场经济要求相适应的土地交易体系，促进土地合理流转，优化土地资源配置，提高土地利用效率，稳妥推进生态文明建设和城镇化、工业化健康发展。

4.合理规划各类用地规模，切实保护耕地红线

清浦区城镇化、工业化进程加快对土地资源利用地的各种需求在不断增大，需要合理、科学规划各类用地规模，尤其需要加大耕地保护力度。用科学规划手段，坚持基本农田与生态保护两条红线，整合优化耕地和生态保护空间红线，促使城镇化过程中对土地使用的挖掘潜力，有效规划和调控区域发展需要用地，促进清浦区用地结构和功能布局的合理性。

[1]淮安国土资源网. http://gtj.huaian.gov.cn/

[2]淮安清浦政府网. http://gtj.haqp.gov.cn/index.jsp

[3]纪昭.土地利用包容性评价与压力分析[D].北京：中国地质大学，2015

[4]陈秀娟.我国目前土地资源管理工作存在的问题及解决建议[J].吉林农业，2015（4）：36-39

吉星瑜，女，淮阴工学院商学院财管专业。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.10.016