政府在教育公共服务供给中的角色定位及角色转变

施雪华　朱晓静

（北京师范大学，北京100875）



政府在教育公共服务供给中的角色定位及角色转变

施雪华朱晓静

（北京师范大学，北京100875）

新公共管理运动兴起后，各国政府改革取得新的突破。政府在教育公共服务供给中的角色和作用也随着政府的改革发生了很大的变化。因此，深入研究政府在教育公共服务供给中的动力、困境以及转型后提供教育公共服务的途径，对于提供高效、优质的教育公共服务，满足公众对教育公共服务的多元化需求具有重要的理论意义和实践价值。

政府；教育；公共服务

充分发挥政府在教育公共服务供给中的作用，是世界各国教育发展的趋势，提供教育公共服务是政府的基本职能，是实现教育公平正义的基础，同时也是弥补市场失灵的重要手段。但政府在公共服务供给中还存在垄断、资金投入积极性不高以及无法满足公众多元化的教育需求等问题。现阶段，伴随着公共管理理论的发展和公共教育体系的重构诉求，政府应积极转变职能，以顾客导向和顾客满意为目标，引入市场机制，为公众提供高效优质的教育公共服务。

一、政府教育公共服务供给的动力

“从教育公共服务供给的主体来划分，可以把教育公共服务提供分为两类：一类是政府提供，另一类是市场提供。”［1］从我国教育公共服务供给制度的变迁看，政府依然在教育公共服务的供给中发挥着主导作用，主要表现在以下几个方面：

（一）教育公共服务供给是政府的基本职能

依据卢梭《社会契约论》中的政治观，政府与人民之间的关系实质上是一种“政治契约”关系。公民在自愿的基础上，将部分权利让渡和授权给政府，因此，政府为公民提供公共服务是一种义务，公民享受政府提供的平等的公共服务是一种权利。提供公共服务，是政府存在的价值和合法性的重要基础。

首先，政府是公共产品的最佳生产者和提供者。公共产品理论认为，公共产品具有非排他性和非竞争性的特征。公共产品的非排他性，指一个人消费产品时，不能将其他人排除在外。这就容易造成某些个人不付费仍然可以通过“搭便车”获得收益。公共产品非竞争性，指一个人的消费不会减少其他人的消费数量。当某类公共物品处于资源稀缺状态时，如果没有政府的制度和法律约束，就会出现只有人消费而没有人建设的“公地灾难”问题。正如霍布斯所说：“公共产品的利益和效用是由个人享有，但个人本身难以提供，而只能由政府或集体来提供。”［2］

其次，政府在公共服务中发挥着关键作用。教育事业既是公共产品，也属公共服务。前者完全可以“搭便车”——免费享受，而后者中公共服务部分可以“搭便车”——免费享受，而非公共服务部分被服务者不可以“搭便车”，必须全部或部分（至少成本部分）自负。学者劳凯声认为：“教育事业作为公益性事业，其目的不是为了谋求利益、获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至全人类。”［3］这意味着教育有着强大的正外部性，教育的益处不仅在于提升受教育者个体的修养，同时，对提升国民的整体素质和涵养有着积极的意义。它必须彰显出公平性、平等性和公益性，而这正是政府一贯的价值取向，也是政府义不容辞的基本责任和职能。

再次，政府可提高公共物品和公共服务供给的效率。相对于其他供给主体，政府始终处于教育公共服务供给的主导地位，通过颁布法律法规和政策，完善教育公共服务的相关制度；拥有广泛调动各类资源的能力，及时获取各种信息，发挥教育公共产品提供的规模效应，降低教育公共服务供给成本；通过税收、提供补贴等手段调控资源的合理配置。与私人组织相比较，由政府提供公共物品和公共服务的效率较高。

（二）公平正义是政府教育公共服务供给的核心思想

公平正义自始至终是国家（政府）的基本属性，政府有责任促进公共福利和公共产品的公平分配，政府向社会提供公共产品和服务必须以公平为基准。对于教育，尤其是接受基础教育，不仅是每个公民的基本权利，同时，也是实现社会公平正义的一种体现。正如罗尔斯指出：“教育的公共性所表明的是，教育基于正当性或正义性而关涉公民社会的公共事务及公民品质。”［4］在教育资源的分配上，要实现各级各类教育间，各级各类学校间，以及各个地区之间的教育资源的公平分配；在教育政策、教育制度的制定中，要以公共利益为宗旨，平等公正地提供教育公共服务，通过政策公平，实现教育起点、过程和结果的相对公平。根据罗尔斯差别补偿原则，“只允许那种能给最少受惠者带来补偿利益的不平等分配，任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益”［5］。教育公平还体现在关注受教育者的社会经济地位的差距，并对在社会地位中处于劣势的弱势群体，在教育资源上给予相应的补偿。

尽管现阶段，市场、社会组织以及各类团体与政府一起成为教育公共服务的投资者、生产者，但要充分体现出教育公共性的这一特点，实现社会的公共利益，市场和社会都不具备这样的条件。因为市场的基本属性决定它是以实现利润的最大化为目标，而社会组织在一定程度上不具备政府所拥有的权力和资源。因此，在实现教育公平正义过程中，政府具有义不容辞的责任和义务。

（三）政府拥有弥补市场供给失灵的责任

亚当·斯密在《国富论》中指出：“如果一个政府不进行公正正规的管理，商业和制造业很少能长期繁荣，人们对其拥有的财产也没有安全感，合同也得不到法律的保护。”“政府出于对宪法的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的公共物品予以提供，这体现了政府的基本作用。”［6］

在教育产品和服务供给方面，政府、市场和社会都可以作为供给主体为社会提供形式多样的教育产品和服务，以满足不同公众对教育的多样化的需求。然而，市场因其自身功能性的缺陷，如市场机制作用的自发性、盲目性以及滞后性，会导致市场在提供教育公共服务的过程中出现“失灵”现象，再加上一些市场条件在现实的经济运行过程中不完全或不充分，使得市场机制在教育公共资源的配置中运作不灵，无法保障教育公共产品和服务的有效供给。因此，“由于公共产品的私人提供量会普遍不足，政府必须插手提供公共产品”［7］。

二、政府在教育公共服务供给中的困境

相对于新公共管理理论兴起后的改革型政府，现有政府在管理体制中依然遗留有传统官僚科层制的烙印，在公共教育领域也不例外。

（一）政府对教育公共服务的垄断

柏拉图认为，教育应该由国家负责办理，并对其进行严格的控制。［8］亚里士多德也强调“教育是国家的职责，必须由国家统一兴办管理，而不是由私人兴办管理学校教育”［9］。因此，一直以来，国家（政府）对教育采取的也是自上而下大包大揽的控制方式，政府既是办学者、又是管理者，同时还是经营者，几乎垄断了所有教育公共产品的生产和供给。没有竞争，就无法衡量的判断教育产品的质量和效率。加上政府机构一些制度的不完善，容易导致教育公共产品出现供给不足、供给过剩以及供给质量低劣等问题。此外，政府严格的行政管制和行政审批制度几乎覆盖了公共产品的生产、分配和消费环境。在教育领域，我国目前教育模式仍然以政府出资、管理学校为主，民办学校、私营教育机构在准入条件、税收政策、教育设施、社会地位等方面仍然无法与公办学校实现公平竞争。

（二）政府投入的积极性不高

教育公共物品的供给很难在短期内看到明显的成效，使政府对教育公共物品供给的积极性不高。在市场经济体制下，经济建设是社会发展的核心要素，优先发展经济成为各级各类政府的首要任务，经济发展的速度也成为考核政府官员业绩的主要指标。

公共选择理论从“经济人”的前提假设出发，认为每个人都是以自身利益最大化为目标的理性人，当个人“由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、政府官员时，他们的品性不会发生变化”［10］。政府的决策和行为都是由人决定，政府中的每个人也都不可避免地将实现自身最大利益作为目标。物质生产领域的建设能够在短时期内产生被公众认可的业绩，相对于投资收益长、短期收益并不显著的教育领域，可在短期内在政绩、名誉、影响力等方面获得巨大收益。因此，无论是政府还是作为具有“经济人”特性的政府官员，重视生产性投资而轻教育投资就成为他们的必然选择。

（三）政府无法满足公众多元化的教育需求

随着世界经济的发展，人口的快速增长，公众对学校教育的需求在数量和质量方面都有了新的要求。在数量上，各国政府都面临扩建校舍、培训师资、让更多贫困家庭的孩子接受教育等问题。在质量上，政府面临着公众对教育的“额外需求”和“差异需求”。现有的由政府单一供给的公立学校无法满足公众对教育在质量和数量方面的增长。

而政府出于管理上的便利，往往要求各级各类学校在管理中实行统一的“标准化”模式，这样一来，更是难以回应社会和家长的多元化需求及个体的差异性需要。当政府提供的公立教育无法满足公众对教育更多的需求时，很多的家庭及受教育者就会寻求公立学校以外的“额外教育”或“差异教育”，通过参加由市场、个人抑或社会组织组织的“课外补习班”，满足其所需的教育需求。可见，由政府提供的单一的教育公共服务供给模式，在现阶段，已无法满足和实现公众的需求。

三、政府在公共教育中角色转变的理论基础和现实诉求

（一）公共教育的理论基础

20世纪上半叶，凯恩斯主义盛行，政府的规模、职能和权力日益扩大，政府对社会公共事务的干预渗透到“从摇篮到坟墓”的方方面面。20世纪70年代以后，传统的公共行政遭到新的外部环境的严峻挑战，财政危机、信任危机以及绩效危机使公众对政府能力失去了信心。西方各国深深陷入了“扮演社会福利的供给者，与成为经济增长的主力舵手之间的矛盾紧张关系中，以致同时面临严重的财政危机和公民（消费者）需求持续扩张的双重困境”［11］。在此历史背景下，以市场为基础的新公共管理理论在英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。它的核心在于，采用商业管理的理论、经验、方法和技术，引入市场竞争机制，以追求“三E”（Economy，efficiency and effectiveness，经济、效益和效益）为目标，实现“企业家政府”的治理模式，提升政府能力，摆脱政府管理过程中的危机。

新公共管理理论将企业家精神引入政府行政管理模式当中，其核心主张可以归纳为以下几点：一是顾客取向。强调政府服务应以“顾客”的意愿和要求为导向，以“顾客”满意作为衡量公共服务质量的标准。而传统的政府提供什么服务，公民就得享受什么服务的强制式服务供给方式是违背服务型政府本质的。二是政府职能的重新定位。改变传统公共模式下的政府与社会的关系，取消公共服务供给的垄断，实现公共管理职能的社会化。三是绩效管理，主张实行绩效目标管理，强调公共服务的效率和质量，以具体的业绩测量工作的产出、结果、效率和质量，计量事务促成和影响组织的行为。四是专业化管理。主张任用管理型的人才担当部门领导，实行弹性化管理体制，重视人力资源的管理等。

（二）公共教育的现实诉求

教育作为公共服务的重要内容之一，是随着公共教育的发展和公共管理型政府的出现而产生的。实现教育公共服务的多元化供给主体和供给方式，将市场和社会引入教育的改革和发展过程中，构建教育公共服务体系，是近年来教育改革的核心内容。而新公共管理理论则为教育体系的完善和发展提供了基础。

传统上，人们认为教育消费具有典型的非竞争性、非排他性和外部性特点，因而教育是一种典型的公共产品，政府同时扮演着生产者、经营者和管理者的“三位一体”角色。随着公共选择理论的产生，詹姆斯·布坎南提出“准公共物品”的概念，阿特金森、斯蒂格利茨等学者提出“纯公共产品”理论并被用作教育公共产品的分类依据，公共教育的纯公共物品的属性受到了合理的质疑。如布坎南在《俱乐部的经济理论》中指出：“现实世界中，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的一种产品，即俱乐部产品或准公共产品。由于教育消费具有一定程度的竞争性和排他性，因此教育具有准公共产品属性。”［12］这意味着，作为准公共产品的公共教育，其供给主体和供给方式可实行多元化供给模式，即政府不再是公共教育唯一的投资、供给主体，市场、社会组织以及志愿者团体都可以参与公共教育的投资与供给过程。

随着新公共管理理论的兴起，西方各国为适应社会政治、经济文化的发展，纷纷对出现财政危机、信任危机和效率危机的政府进行改革。公共教育作为政府公共服务的一项重要内容，对其运行机制也作了新的调整，将市场化引入教育领域，允许学校实行自主管理，使私立学校与公立学校展开竞争，家长可以自由选择学校。而这一切的前提来自于学校和家长拥有与此相匹配的权力和责任。其实质在于将公共教育的权力进行重新分配与平衡，使政府、学校、市场和家长共同分享公共教育的权力。

四、转型政府教育公共服务供给的途径

随着公共管理理论的发展，政府在教育公共服务供给中的角色、作用和权力被重新界定。政府推动公共服务更大程度上面向社会市场，同时注重政府责任和私人责任的衔接和规制。［13］

（一）转变政府职能：“掌舵”而非“划桨”

新公共管理运动主张政府的主要角色是“掌舵”而不是“划桨”。这意味着政府不应该亲自去承担所有公共服务的生产与供给责任，而是尽可能地将政府做不了、做不好的事情以适当的方式，转交给市场、企业或社会团体等有能力高质量完成该项服务的组织。政府应是引领者，提出想法，引领人民一起去实现。［14］正如奥斯本等学者所说：“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事情做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构更倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。”［15］10

在新公共管理运动中，政府“掌舵”意味着，政府要将教育的经营权和管理权分解和下放，将不该管、管不好、管不了的教育公共服务交给具有专业资质的市场、社会组织等部门实施和履行，让市场、社会、学校以及学生家长都能参与到教育服务的生产和供给过程中，为公众提供更优质的教育服务。政府则具体负责制定教育规划、培养目标，以及各级各类的教育政策、教育法律法规等指导性文件；体现教育的公共性和实现教育的公共利益，公平平等地调动和分配教育资源；决定教育公共服务的数量和质量标准，对市场和社会组织进行有效的评估和监督。

（二）政府公共服务的目标：顾客导向与顾客满意

“使公益服务提供者对它们顾客需要作出灵敏反应的最好办法，是把资源放在顾客手里让他们挑选。”［15］130在新公共管理理论看来，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以公众需求为中心的服务提供者，公民是享受公共服务的顾客，政府以顾客的需求为导向，尊崇顾客意志，坚持服务导向和“顾客”满意的理念。

在公共教育服务领域的改革中，这种顾客导向的特征主要体现在增加学生与家长的自主教育选择机会和权利上。例如，在美国推行的教育券制度，就是一种“个人得到的资金援助”、“一种可以获得公共教育之外的求学机会的统筹方式”［16］。即政府发给家长一定金额的教育券，家长凭教育券选择就读的学校，学校收取该教育券后再向政府兑换教育经费。这种模式意味着家长作为消费群体可以自由地选择学校，同时也意味着高效率的、创新式的私立学校将与公立学校并驾齐驱，为学生提供更平等的教育机会。

（三）在教育公共服务供给中引入市场机制

新公共管理运动最核心的特点就是将市场机制和竞争方式引入到政府活动及政府公共服务的供给过程中，即将企业的管理理念、经验、方法和技术引入到政府管理中，将政府的部分经济职能和社会职能推向市场，以减轻政府财政压力、提高工作效率和保证公共服务的质量。

西方很多国家逐渐将市场机制引入到公共教育领域，以市场的力量取代政府干预，将学校的管理权和经营权下放给地方政府、学校和家长，使他们拥有更为弹性化的管理方式。据统计，“20世纪80年代，美国私立中小学的数量增加了30%，达26800所，而同期公立学校数量却下降了3%，为83800所。”［17］126而美国特许学校的出现和发展，打破了公立学校僵化、刻板的教育管理体制，增强了学生和家长选择公共教育服务的机会和权利，是教育公共服务市场化的重要体现，对提高教育公共服务的质量和效率有着巨大的促进作用。

我们也必须认识到，市场机制不是万能的，以新公共管理为指导的政府改革和市场化取向同样会出现政府失灵。“以市场化、私有化以及新自由主义指导下的公共教育体制改革，在减轻政府财政负担的同时，却有可能使政府推卸或转移应有的责任；在提高效率和效益的同时，却又可能忽视社会弱势群体的公平；在增强市场活力的同时，却有可能导致公共政策的缺位，从而损害公共利益，并最终使政府失去其存在的合法性。”［17］128因此，在教育公共服务领域，政府和市场的作用都是非常重要的，二者互有优势与缺陷，但在教育公共服务供给过程中，二者相辅相成、相互协调、共同促进。

总之，政府在提供教育公共服务的过程中，要不断地克服已有的问题，转变政府职能，提高供给效率和效能，有效地平衡、分配教育权力，正确处理政府、市场、社会、学校、学生以及家长之间的关系，实现政府、市场、社会组织多元供给机制，为公众提供高效、优质、多元化的教育公共服务。

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（责任编辑吴楠）

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1001－862X（2016）03－0072－005

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施雪华（1963—），北京师范大学政府管理学院副院长，二级教授，博士生导师，主要研究方向：政府管理与公共政策、当代中国政治发展、比较政党政治、社会组织与社会治理；朱晓静（1984—），女，北京师范大学政府管理学院行政管理专业博士生，新疆师范大学政治与公共管理学院讲师，主要研究方向：政府管理与公共政策。