角色与资源：我国农村环境污染健康损害补偿政策行动者分析

2016-06-03石燕捷中原工学院法学院河南郑州450007

创新科技 2016年3期

石燕捷（中原工学院法学院，河南　郑州　450007）

石燕捷
（中原工学院法学院，河南郑州450007）

［摘要］本文运用政策网络理论在静态面上对我国农村环境污染健康损害补偿政策主要行动者的角色和资源进行分析，认为不均衡的资源分布现状将导致“权威推动”的政策制定模式，从而不利于政策制定的科学性和民主性；应该规范政策制定程序，吸纳主要政策行动者的意见，促进主体间资源的互换。

［关键词］农村环境污染；健康损害补偿；政策行动者；角色；资源

Shi Yanjie
（Law School，Zhongyuan University of Technology，Zhengzhou Henan 450007）

Abstract：By the theory of Policy Networks，this paper analyzed the roles and resources of the main policy actors of China’s rural environmental pollution health damage compensation. The author believedthat the uneven distribution of resources wouldlead to the "authoritative driven" policy-making model，which would go against the scientific and democratic policy formulation. Hence，the government should standardize policy-making procedures，consult with major policy actors and promote the resources exchange among policy actors.

Keywords：rural environmental pollution；health damage compensation；policy actors；roles；resources.

1　问题的提出

农村地区环境污染对农村居民造成的健康、生命和财产等方面的损害已经成为引发我国群体性事件的一个重要原因。由污染责任主体对受害者进行赔偿是侵权与赔偿的基本法律逻辑。但是，由于环境污染损害的形成原因复杂、期限长，责任主体的构成难以确定等问题，受害者要求污染企业赔偿的诉求很难得到法律的支持［1］。由地方政府对水污染受害者进行卫生和健康方面的先行补偿和介入是最大限度地减少损害，保障农村环境污染受害者基本生存权利的现实选择。

针对农村环境污染损害的健康补偿政策属于公共卫生和医疗服务社会政策的一部分，是通过选择主义原则，使用政府公共财政支出，对特殊群体进行特殊关照的社会救助行动。根据我国农村环境污染损害的现实，借鉴日本公害补偿项目，我国农村环境污染健康补偿的内容应主要由受害者医疗费用补偿和医疗救助政策、受害者康复保健政策和环境污染地区健康损害预防政策三部分组成［2］。

我国农村环境污染健康损害补偿还处于政策倡导和推动阶段，因此理清该政策有哪些行动者，并客观分析他们各自在政策行动中的角色地位、影响力和所拥有的资源，分析关键组织和人物对政策的支持和反对的态度和程度等，可以在接下来的政策倡议中采取现实可行的战略规划，推动农村环境污染健康损害补偿问题尽快进入政府政策的议程。

2　分析框架

长期以来，我国社会政策领域的传统是由政府相关论，行动者的资源主要包括信息、制度、组织、专业知识和权威等。每一方行动者都不拥有所有必要的资源，而只拥有不同等的角色和资源。在上述众多政策行动者中，最关心政策结果、最迫切向决策者造成影响的莫过于环境污染健康受害群体、当地民间环保组织，以及一些投身于环境与健康的学者和政策倡导者，这三者是政策推动的主体力量。另外，来自体制内部的政府决策部门也是本政策重要的甚至是起决定作用的推动力量。部门发现问题，讨论解决问题，既制定政策又落实政策，政策行动主体单一，政策行动过程基本上不涉及或较少涉及动员、利用非政府组织和公众的力量。在多元化社会治理模式影响下，非政府的社会组织和个人开始与政府决策机构和执行机构一起参与政策制定，构成了多元的政策行动者共同影响政策执行过程及其结果。政策网络理论就是对这一过程的描述和分析。英国政策网络研究者罗茨认为，政策网络是参与某一政策问题的相关行动者基于权力、资金、人员、技术与设备等资源的相互依赖而结成的组织集群。政策行动者是政策网络中的节点，行动者基于各自的角色、地位和资源在参与政策行动中形成或多或少、或强或弱的关系模式，在平衡权利、协调利益、交换资源过程中，共同推动政策的形成和执行［3］。

我国农村环境污染健康损害补偿政策网络中的行动者，主要有官方政策决策者和执行者、非官方参与者如专家学者、民间政策倡导者、社会公益慈善组织、社区组织、媒体、企业、政策对象以及关注政策的公众等（见表1）。

农村环境污染健康损害补偿政策是否能够得以顺利决策和实施，很大程度上取决于以上各行动者各自所依赖的资源及其在政策过程中的互动。根据政策网络理

3　我国农村环境污染健康损害补偿政策主要行动者分析

3.1农村环境污染健康受损者的角色和资源

农村环境污染健康受损者是政策网络中最直接和最重要的利益相关者，是健康和利益受损害的一方，他们的集体身份特征是“弱势群体”。农村环境污染健康受损者对资源和权力的拥有情况决定如下。

第一，在信息和专业知识的拥有方面，农村环境污染健康受损者掌握自身受害信息，可以为官方决策者提供重要的决策内容。但是，绝大多数健康受损者是基层的农民，他们缺乏有关环境污染、饮用水和食品安全、疾病防治等知识，难以全面地界定自身面临的问题。他们普遍缺乏利益表达的知识和技能，对公共参与的途径、方法、程序知之甚少。另外，受害者参与公共事务的意识较弱，对于如何通过参政议政追讨自身合法权益感到困惑与无奈。

第二，由于自组织发展不健全，农村环境污染健康受损者没有形成组织化和制度化的利益表达机制，受害群体总是处于分散状态，大部分弱势群体很难通过合法的渠道主动进行有效的利益表达。另外，精英决策模式也严重增加了受害群体利益表达的成本，造成了对受害群体利益表达回应度低的状况。

第三，在政策制定的权威方面，农村环境污染健康受损者既缺乏技术权威又没有制度权威，无法对补偿标准、补偿水平及补偿内容等进行决定和产生影响。

3.2民间环保组织的角色和资源

3.2.1民间环保组织的角色。民间环保组织是社会大众参与政策过程的载体，可以代表农村环境污染受害者，面向政府和社会各界，提出和界定社会问题，推进农村环境治理、受害者补偿及其他相关政策的发展。与环境污染健康受害者相比，民间环保组织的角色更为多元化。

表1　农村环境污染健康损害补偿政策的行动者

第一，政策的积极倡导者。向社会大众和政府倡导农村环境污染健康受损群体及受害社区的需求、合法权利以及公正公平的价值观，论证农村环境污染健康损害补偿的必要性和紧迫性，倡议政府与市场组织及社会力量展开合作，顺利推行污染受害者健康补偿的公共政策。

第二，政策的协调推动者。民间组织与各级地方政府没有上下级关系，与政府、企业、社区和社会力量等各政策行动者也都是平等的合作关系。所以，往往成为协调各利益相关方的中间者角色，发挥着推动各方合作的桥梁作用。例如，积极说服诸如政府、排污企业、社区组织、受害家庭等合作对象，把合作能带来的变化和结果清晰地告诉合作各方。

第三，信息提供者。我国目前环境污染与健康影响的监测尚未形成一个完整的网络，政府缺乏有关污染源、污染物和人群暴露方面的数据，而民间环保组织长期立足于基层工作，掌握着农村环境污染和污染损害的第一手资料，能够对健康受损者分散的利益诉求和相关的政策信息进行整合并转达给政府政策制定部门，从而避免因信息不完整带来的政策低效［4］。

第四，能力建设者。民间环保组织通过教育、动员受灾社区的居民参与到政策行动中，从而间接地推动救助政策的发展。例如，通过社会工作专业方法培养社区领袖，针对社区诉求进行有效发言，并且参与制定补偿社区水污染受害者损失、恢复社区生态的社会救助政策。

第五，服务提供者。有的民间环保组织兼具倡导和服务的使命（如“淮河卫士”），它们在倡导的同时，先于政府整合社会救助资源为健康受损者提供救助服务，极大地推动了农村环境污染健康损害补偿问题进入公众视野，成为公众政策议程。

3.2.2民间环保组织所拥有的资源。相应地，民间环保组织所拥有的资源与污染受害者相比，更有利于推动社会问题进入政府视野，成为政策问题。

第一，信息方面和专业知识。民间环保组织一般都坚持社会公正和公平的价值观，主动了解受害者的权利损害状况，这是一种信念的专业知识。它们常常比受害者更了解问题所在和其真正利益所在。民间环保组织掌握一定的环境污染防治知识、环境与健康知识等，虽有一定局限性。但是，可以通过及时与各种研究机构合作而弥补这种局限性。民间环保组织还常常掌握一定的公共参与和影响决策层的途径、方法和程序。

第二，组织和制度化参与方面。民间环保组织是非营利的独立法人实体，能够进行组织化的利益表达。近年来，我国民间组织在生存、发展和参与政策的行动中得到越来越有力的制度支持，特别是2016年3月第十二届全国人大四次会议审议通过的《慈善法》，有力地推动了民间慈善组织参与社会问题解决的法制化进程。但是，目前民间组织大多参与的是政策执行阶段社会服务的送达任务，而对政策制定的影响力度仍很薄弱。

第三，权威方面。民间环保组织和环境污染受害者一样，对健康补偿政策的制定和政策内容不拥有权威，无法对救助标准、救助水平及救助内容等进行决定和产生影响。但是，民间组织可以通过一定方式影响到官方决策者的行为，从而间接地推动政策进程。

3.3政策创新者的角色和资源

在当代公共政策过程中，政策创新者是一个崭新的概念，特指社会大众中关心社会需求及需求的表达，专注于公共政策公平性和科学性的专家学者和公民权的倡导者。政策创新者是推动政策的政治行动者，他们一般独立思考，具有自己的政策理念和见解，为了让他们所信奉的政策观念或支持的政策方案得到实现，政策创新者主动、积极地参与公共政策过程。因此，政策创新者能够充当农村环境污染健康损害补偿政策的主要建议者和规划者，定义或重新界定政策问题，研究现有的政策框架和管理制度，协调政策行动者的不同观点间，协助政府设计、制定政策议程。政策创新者可能来自高校和研究机构，也可能是民间环保积极人士和学者型的政府官员。他们有着不同的专业背景，但都围绕着环境与健康这一主题展开广泛而深入的研究。政策创新者所拥有的资源主要体现在其作为政策从业者的专业方面。

3.3.1信息和知识。政策创新者主要在政策科学和政治哲学的学术层面对社会问题进行把握和界定。他们可能不是环境污染或卫生健康方面的专家，但是具备整合和联系不同知识系统的能力，深谙现有制度的优势和局限性，善于运用制度内外途径推销新观点和新方案，善于在政府内外建立政策网络。

3.3.2组织和制度。政策创新者没有自己的组织，他们存在于政府系统内部和外部。处于政府系统外的政策创新者往往会以正常的渠道积极地参与政策，献计献策，影响政府决策层。处在政府系统内的政策创新者在很多情况下都会运用个人的影响力而不是职位权力对公共政策产生影响。因此，个体是否能成为政策创新者受所持价值观以及参与动机强弱等因素影响。

3.3.3权威。绝大多数的政策创新者不处于决策的核心层，但是与民间环保组织相比，他们在政策规划阶段有更强的影响力，甚至有时就是政策方案的制定者。因此，他们有可能对补偿标准、补偿水平及补偿内容等产生重要影响。

3.4官方决策者的角色和资源

官方决策者是指地方各级党的领导组织、地方人大、政协以及地方民政、环保、卫生、社会保障等职能部门，是农村环境污染健康损害补偿政策的决策者，是政策推动中最重要的角色，也是其他行动者主要的游说和影响的对象。

官方决策者对于农村环境污染健康损害补偿政策拥有决策权威，对于是否补偿、补偿标准和水平以及补偿内容等有最终决定权，这是因为在我国这样的发展中国家“一般不存在专业性的文官系统，因而行政部门在绝大部分政策制定中都起到核心作用。另外，发展中国家的权力更为集中，所以政务部门无须去考虑建立政治联盟的问题，它们有更多的政策自主权。”［5］但是，正是由于政府一家拥有决策权威，容易造成政策的其他重要利益相关者参与的缺失，资源的互换缺乏保障，不能全面掌握社会问题信息和弱势群体的真实需求，从而导致政策方案的合理性和有效性受损。

4　结论与建议

通过以上分析发现，非官方的政策参与者总体上处于资源劣势，官方决策者在组织、制度、权威等方面拥有绝对优势。

对于环境污染健康受害者而言，虽然他们是最重要的政策利益相关者，但是由于他们所掌握的资源有限，利益诉求表达的组织化和制度化程度低，因而在与其他行动者尤其是官方决策者交换资源的过程中容易被边缘化，政治参与效能较低，难以形成影响和推动政策的有效力量。民间环保组织是最活跃的政策推动者和参与者，他们有较多的信息资源和一定的组织资源，立足社会公正的价值观，以慈善事业作为载体，代表受害者群体，因而容易获得公众的支持，并采取灵活的策略去向决策层施压，影响政策的走向。政策创新者可以通过专家意见和学术观点在政府内产生影响。但是，民间组织和政策创新者都不具有制度所赋予的决策“权威”。总而言之，这样的政策资源分配现状，必然形成由政府少数部门主导的“权威推动”型的政策制定模式［6］，难以保证公共政策的公平公正，真正维护弱势群体的利益。

本文认为，对农村环境污染健康受损者进行救助和补偿是保障弱势群体基本生存权利和健康权利的现实选择，政策相关者的充分参与是保证补偿政策公正、科学的根本前提。因此，应该进一步规范政策制定程序，吸纳各主要政策行动者的意见，促进各主体之间资源的互换。

第一，完善弱势群体利益表达机制，使农村环境污染受害者通过合理的制度化渠道来表达他们的利益和主张。在社区和基层政府设置专门负责收集社区居民反映社情民意的机构，并落实人民代表联系制度，及时收集重要信息，为政策制定提供参考依据。“特别是要建立经常性的社情民意分析制度，采用科学方法随时了解、测定和把握社情民意发展的动态”［7］。

第二，通过立法规范政策制定前的意见征询和信息获取制度。要把向社会公开收集信息和意见固化为政策制定的必经程序，使政策最直接的利益相关者和其他政策行动者与官方决策者平等地商讨政策方案，同时发挥监督作用，限制政府滥用政策资源，维护弱势群体的合法权益。

第三，完善专家咨询和论证制度，增强政策创新者和专家在政策网络中的地位和力量。成立专门的政策咨询机构，加强政策制定的科学性和严肃性，实现政策方案制定与决策的相对分离，使政策工作走向专业化。

最后，建立和完善民间组织参与政策制定的制度化途径，实现民间环保组织与政府之间积极有效的互动合作。这样，一方面，有利于民间组织所拥有的丰富决策信息顺利输入政府的决策系统，推动决策的科学化和民主化；另一方面，可以发挥对官方决策者监督和制约的功能，防止决策者在政策制定过程中偏向自身的部门利益而损害政策对象的合法权利。同时，民间组织参与机制还可以与专家咨询制度形成制衡，预防“专家意见代替公众意见”的发生。

参考文献：

［1］吕忠梅.中国环境污染对健康损害的成因与对策［J］.前进论坛，2011（9）：53-55.

［2］刘占旗，林海鹏，路文芳，等.公害补偿以邻为镜——从日本看我国环境污染健康损害补偿［J］.环境保护，2011（10）：68-70.

［3］侯云.政策网络理论的回顾与反思［J］.河南社会科学，2012（2）：75-78.

［4］何振峰.民间组织参与公共政策制定的影响分析［J］.中国民政，2010（10）：34-35.

［5］袁忠.公共政策转型的制度设计：从权威推动型到公共参与型［J］.广东行政学院学报，2009（2）：12-16.

［6］朱春奎，沈萍.行动者-资源与行动策略-怒江水电开发的政策网络分析［J］.公共行政评论，2010（4）：25-46.

［7］韩姗姗，梁华林.公共政策制定中弱势群体利益表达［J］.中共山西省委党校学报，2011（10）：81-83.

·科技预测与评价·

Roles and Resources：Analysis on the Actors of China’s Rural Environmental Pollution Health Damage Compensation Policy

作者简介：石燕捷（1971-），女，硕士，讲师，研究方向：社会工作与社会政策。

基金项目：河南省教育厅重点项目“河南省城市流浪乞讨人员救助管理制度创新研究——社会化救助视野下政府责任与民间组织责任”（2013-ZD-074）。