“狂人治国”管用吗？

韩洁颖

在美国进一步加强亚太再平衡战略的政策背景下，无论是民主党还是共和党，都势必尽一切可能推动菲律宾继续扮演牵绊中国“马前卒”的角色。至于在这其中，保持多大的自由空间才是完成从“大嘴”到决策者的角色转换后杜特尔特首要权衡、思考的问题。

5月9日，达沃市市长杜罗德里戈·杜特尔特以压倒优势接掌菲律宾，成为第一位来自棉兰老岛的菲律宾总统。但对杜特尔特而言，远不到开香槟庆祝的时候，因为获胜只是开始，未来的日子显然并不好过。阿基诺三世主政6年甩下的内政外交烂摊子、民众投给他的选票和他信誓旦旦许下的承诺，会全部转化为焦灼的期待和真切的压力，等着一个个被实现。这是一个异常艰辛努力的过程，“所有体制中、结构中、理念中、关系中的痼疾将成为他兑现承诺的最大阻碍”。也许只有坐到总统桌的那一刻，他才会意识到自己能做的其实并不多。

2015年12月21日，菲律宾邦板牙省，菲律宾纪念武装部队成立80周年，于克拉克空军基地举行军事阅兵。

“狂人治国”三把火

在71岁的杜特尔特获胜后，有人形容菲律宾即将进入“狂人治国时代”。的确，相较其他候选人，他显得与众不同：没有政治世家的光环笼罩，口无遮拦、狂妄自大和草莽气重等是他的标签，过去作风强硬铁血，竞选发言惊世骇俗。

在5月16日的当选首秀上，“铁血硬汉”杜特尔特透露自己将在内政方面挥出三把“利剑”：一是大幅改革行政治理体系，从中央政府向地方政府转移更多资源和权力;二是大范围推广自己在达沃市任市长期间的治安治理经验;三是支持在菲律宾恢复死刑。

不过，当好一方行政长官和当好一国之长毕竟天壤之别。BBC报道表示，重新引入死刑是杜特尔特一系列引起争议的政策之一。当天，强力打击犯罪的杜特尔特誓言，他将敦促国会恢复绞刑，“犯重罪的人应该被处以绞刑，理由是枪决和电刑要花钱，一个耗子弹，一个耗电，而且比绞刑残酷”。此言一发，立即遭到菲律宾人权委员会主席希托·加斯孔的反对，“菲人权委员会反对死刑，将阻止任何企图重启死刑的尝试，”他强调，菲律宾宪法反对绞刑这种残酷、可耻的处罚方式！

作为竞选“招牌”，铁腕出击改善社会治安是杜特尔特的强项，现在，他迫不及待要把这种治理模式推广至全国。杜特尔特的发言人拉温尼亚在记者会上说，出任总统后，杜特尔特将推动一项针对未成年人的“全国宵禁”措施。

“开展咨询并修改法律后，他还可能颁布类似达沃市的公共场所宵禁和禁酒令，”拉温尼亚说，“在达沃市，这些禁令并不针对民众在住所内饮酒”。

菲律宾前第一夫人伊梅尔达-马科斯虽深陷腐败丑闻依然当选国会议员。 

法新社报道，出任达沃市市长期间，宵禁和禁酒是杜特尔特打击犯罪的重要举措之一，公共场所从午夜至上午8时期间不得出售酒精饮品;不满18岁的未成年人禁止饮酒，晚10时后不得在没有成年人看护情况下上街。他甚至组织“死亡纵队”跟踪犯人并施行法外处决。这一系列铁腕措施带来的结果是，当地知名的“红灯区”逐渐成为“鬼城”，一些业主最终不得不转型成旅馆和按摩店。

这种头痛医头、脚痛医脚的权宜之计是否适用于全国引发质疑无数，社交网站的年轻人尤甚，一位来自脸谱网的用户表示：“你想要一个独裁者？嗯，现在你拥有了！”一些专家则理性地指出，全面实行宵禁和禁酒，这对于菲律宾大城市的业主们来说必然难以接受，很可能引发较为严重的社会对立。

而议会根基薄弱必会成为他日后政策推行的掣肘之伤。由于缺乏在首都执政的经验，以“局外人”身份上台的杜特尔特在菲国会内部少有政治盟友，但他却把改革的“第一剑”砍向了马尼拉的政治精英。拉温尼亚说，杜特尔特将寻求推动全国达成共识，通过修改宪法将现有的集权政体过渡到议会制或联邦制，将更多权力从被戏称为“马尼拉帝国主义”的中央下放到长期受忽视的各个省份。

这显然会遇到极大的阻力。菲律宾分析人士认为，杜特尔特通过推动权力下放对政治精英“开刀”，打击后者的既得利益，“这些有影响力的精英……绝对会反对这一倡议”。菲律宾参议员安东尼奥·特里利亚内斯四世与杜特尔特的争斗近日公开化，国会之凶险可见一斑。

幸运的是，未来6年中，菲律宾最高法院的15名法官中，将有11名法官到达退休年龄，这对拥有提名权的总统无疑是个好消息。“在政府与国会意见分歧时，可以将争议事件交由高院裁决，或许可以获得一个有利于总统的结果”。

此外，一些政治分析人士认为，杜特尔特之前曾表示如果当选总统，会在几个月的时间内解决毒品、犯罪和腐败问题。现在如要实践诺言，很可能引发较严重的社会对立。不论是毒品、犯罪还是腐败，无一不与部分传统政治势力有着千丝万缕的联系，单纯硬碰硬恐怖无力回天。臭名昭著的菲国内贪腐问题更是与豪门政治、社会精英、财阀集团有着直接联系，对于杜特尔特这样一位没有太多历史背景和首都人脉的地方政客而言，任何一项改革都会引发精英阶层的恐慌和顽抗，想要成功恐非一日之功。

新总统 新政策？

“在总统制国家，总统往往掌握着外交方面的首要权力，总统的更换很可能导致一个国家外交政策与变更。菲律宾自然也不例外。而且，菲律宾是一个政策延续性很差的国家，政党的作用也很小，因此其国家政策特别是外交政策个人化的色彩更加浓重。”

相较于国内打黑的强硬有力，但对外，尤其是对待菲律宾的亲密盟友美国及邻近的中国，杜特尔特却多次发表互相矛盾、态度暧昧的言论，让人对其外交政策走向摸不着头脑。

众所周知，南海暗战的持续升温使得近年来中菲关系坠入谷底。南海问题本是一个涉及六国七方的区域性争议，但在菲律宾为首的国家炒作，美日等域外国家的大力介入下，正渐渐演变成一个大国博弈的新战场，淡淡的火药味若隐若现。“从历史上看，中国对九段线内海域的管辖权和南海诸岛礁的主权，有充分证据支持。但因为二战后世界局势的变迁，但1950年代后期开始，中国与菲律宾、越南等国家围绕南沙群岛及其附近海域的主权和权益有了争议;六七十年代后，由于大量石油资源发现，争议有了新的含义，也更加激烈;最近几年，与外国家如美国日本，也高调介入，使问题更加复杂紧张。”

争议难以调和，但各方仍努力达成了一定的共识。其中最为重要的是2002年11月，中国和东盟共同签署的《南海各方行为宣言》（DOC）。《行为宣言》共有十条内容，核心是确认促进南海地区和平、友好的环境，承诺根据公认的国际法原则，由直接有关的主权国家通过磋商和谈判，以和平方式解决领土和管辖权争议;承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动。此后的几年，南海局势虽摩擦不断但整体可控。

菲律宾前总统埃斯特拉达因贪腐而被判刑，特赦后，在2010年总统大选中得票第二。

2010年，两国关系陷入僵局。造成这一局面的一个重要因素就是阿基诺三世上台。这位坚定不移走“亲美反华”路线的菲总统，一反前任阿罗约的做法，导致中菲关系急转直下。到他六年任满准备交棒时，有专家表示“中菲关系已经达到最坏的程度，不可能更坏了”。

当政期间，阿基诺三世一方面效仿越南，不断违背《南海各方行为宣言》，对所占南沙岛礁进行扩建，计划修建军营和机场，向岛礁上进行“政治移民”，频繁与美国进行联合军演。另一方面更肆意对中国渔民作业进行骚袭。2013年5月9日，在中菲重叠海域，菲律宾公务船追击射杀台湾渔船长达1小时，并射杀了该船船长，身上52处着弹。2014年5月6日，中国“琼琼海09063”渔船及11名渔民在南沙群岛半月礁附近海域作业时，遭菲律宾海警非法抓扣，直到2015年6月，被扣押长达一年多的渔民才得以获释回国。

与此同时，阿基诺三世还不断激化矛盾。2013年1月，菲律宾政府单方面将中国告上海牙的常设仲裁法院，提出了15条仲裁诉求，首当其冲的就是要仲裁庭判定“九段线”违反国际法。除挑战中国九段线外，菲律宾还控告中国填海破坏南海环境，影响菲律宾经济发展等，要求将中国实际控制的近10座岛礁判定为无领海域。

“按照菲律宾的如意算盘，只要能够否定九段线，就可以全盘否定中国对南海诸岛的岛礁主权;只要能够否定包括太平岛在内的南沙群岛岛屿地位，就可以剥夺中国依据岛屿提出专属经济区和大陆架主张的权利;只要能够裁定中国在南海正常的维权活动非法，就可以把中国彻底赶出南海。这就是目前菲律宾正在上演的南海仲裁‘三部曲。”为了这场自导自演的闹剧，菲律宾政府不仅派出多达60多人的团队前往海牙，而且聘请美国知名律所的律师作为代言人。据说代表菲律宾的美国奇律师保罗·瑞切勒相当卖力，在听证会上使出浑身解数为菲律宾争利益，被仲裁庭庭长揶揄是“菲律宾的发言人”。而仲裁庭的5名法官，4人是由日本人柳井晋二任命的，另外1名德国籍的沃尔夫罗姆则是早已任命了的。作为与中国存在领土争端和海洋划界争议的国家，有学者怀疑这位日本籍庭长做出的决定是否会有失公允。不仅如此，柳井庭长去年卸任后，即被安倍首相指定为日本制定新《安保法》的首席顾问，为日本谋求东亚主导权鸣锣开道。即便不去质疑柳井庭长的专业性与公正性，那么，由4位欧洲人主导的法庭则更让人怀疑，其能否具有代表世界主要法律体系、特别是亚洲法律体系的公正性呢！

根据安排，南海仲裁案不日将有结果。当然，中国早已指出该仲裁庭实际上对这一争端没有管辖权，中国的立场和态度是 “不接受、不参与”，未来裁决结果作出后，也将“不承认、不执行”。中国认为，这个仲裁庭成立无权仲裁菲律宾所提出的诉求，因为菲律宾所提出的，实际上是主权之争，这个不在国际法庭管辖之列。其二，在双方协商还未结束之时，就被一纸诉讼送上国际法庭，菲律宾的做法显然违背了《南海各方行为宣言》，违背了中菲之间几十年来多个“通过双方协商”解决的协定，更加不符合国际宪章的精神。

“公道自在人心”，中国外交部发言人在例行记者会上说。据统计，最近一段时间，对中方的南海立场公开表示支持的国家已达约40个，“中方的立场正在得到越来越多国家的理解和支持”。

“海牙的裁决不会击垮中国的意志”，一名英国学者在《日经亚洲评论》撰文说，仲裁法庭不属于任何其他国际组织，某种意义上说，菲律宾将这一事件提交这个几乎不为外人所知且不透明的机构进行仲裁既浪费时间又浪费金钱。仲裁法庭没有一个机制来执行自己做出的裁决。

在南海问题愈发胶着的当下，杜特尔特的到来将给当前地区局势带来怎样的改变，自然让人好奇。2017年，菲律宾将成为东盟轮值主席国，因此杜特尔特在南海问题上的立场对中国而言至关重要。

只是杜特尔特还没有就南海问题形成系统性的言论，他一下子高唱“民族主义”的南海经显得有意煽动争端，一下子又表示“不愿意引发战争”。

竞选过程中，在所谓南海岛礁主权归属问题上，所有总统候选人均强硬表示绝不退让。杜特尔特更激进地表示，将亲自到“西菲律宾海”中一个岛插上菲律宾国旗以示“主权”，但同时又表示，如果中国对菲律宾投资并寻求海洋资源共同开发，那他就会在南海议题上“闭嘴”;在解决争议的途径上，他一方面不认为南海“争端”可以通过国际仲裁所解决，宣称“如果有必要，他愿意与中国直接谈判”，一方面又希望通过美国、日本等域外大国的介入来寻求南海问题的解决途径，而“这种引入第三方以期获取国际同情或盟友支持的设想与中国政府当前提出的解决南海问题的‘双轨思路（有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护）完全背道而驰”。

乐观者认为，竞选期间，包括杜特尔特在内的候选人在南海问题上都毫无疑问地选择强硬态度，这一点并不让人感到意外。杜特尔特常常把南海问题与经济发展、能源合作联系在一起，结合菲国内经济发展、中美竞合以及个人成长经历，“与前任相比，杜特尔特很可能更加现实，更加理性”。这一观点在5月16日得到了印证，在会见中国驻菲律宾大使赵鉴华时，杜特尔特表示，要与中国维持友好关系，并证实他愿意就南海主权争议展开双边对话。但也有人悲观地认为，阿基诺政府时期的民族主义野蛮生长，转移了菲国内民众注意力，转嫁了国内经济发展的压力，也深刻影响着今后很长一段时间的对华关系，个人思路的转变不可能扭转根本大势，“菲新总统不会在南海政策上大转弯”。

未来南海局势如何，还要打个大大的问号。但现在唯一可以确定的是，作为美国在东南亚的“铁杆”盟友，杜特尔特不会跟竞选时说的那样，在短期内和美国以及澳大利亚“断交”。《华尔街日报》认为，杜特尔特在对美关系问题上“不温不火”。 “他是一个现实的人”。虽然杜特尔特是一个民族主义者，其共产主义运动的人格特点使他一度表现出对美国的冷漠和抨击，但是没有现代空军的窘境使得美菲之间始终保有较强的军事联系，再加上中国愈发强劲的海洋实力，杜特尔特不得不借助美国力量也是情理之中。可以说，“美国仍然是菲律宾强大的安全倚靠……在大选期间对美国出言不逊的杜特尔特，必须安抚华盛顿对他上台有可能导致菲美关系降温的担忧”。

而作为美国“重返亚太”政策中的一枚重要棋子，菲律宾的大选自然吸引了美国的目光。5月17日，杜特尔特会见中国、日本及以色列三国大使，作为自己接见的第一批大使，而美国大使并不在第一批准备接见的名单中。在被问及美国对杜特尔特当选是否存有顾虑时，美国国务院发言人对记者说，“我们乐于与菲律宾人民选出的新领导人合作。华盛顿尊重菲律宾人民的选择。我们期待与他们选出的领导人合作。”但显然，这个新总统特立独行的风格和背离轨道的言论已引起五角大楼的焦躁和不安。美国11月也将迎来它的总统选举，不论是希拉里还是特朗普就位，都会成为美菲关系当前走势和未来方向的一个不确定因素。不过毫无疑问的是，在美国进一步加强亚太再平衡战略的政策背景下，无论是民主党还是共和党，都势必尽一切可能推动菲律宾继续扮演牵绊中国“马前卒”的角色。至于在这其中，保持多大的自由空间才是完成从“大嘴”到决策者的角色转换后杜特尔特首要权衡、思考的问题。