乡村规划中公众参与方式及对规划决策的影响研究*

Research on Public Participation and the Impact for Planning Decisions in Rural Planning

陆 嘉



乡村规划中公众参与方式及对规划决策的影响研究*

陆 嘉

上海同济城市规划设计研究院

工程师，硕士

在新农村建设的过程中，乡村规划作为乡村发展各项事业的未来计划和行动指南，具有举足轻重的地位。作为一种外部介入的乡村“公共政策”，乡村规划能否符合农民意愿、反映农民要求显得尤为重要。同时，没有公众的参与和支持，乡村规划在执行过程中也会遇到很多困难。

对于乡村规划本身，公众参与是《城乡规划法》中的法定程序，是城乡规划制定、实施过程中的重要环节。从乡村和村民的具体需要出发，充分尊重村民的选择，在充分理解具体乡村的文化传统、社会结构、环境与资源等方面的基础上，解决阻碍乡村发展的问题，提供更多的信息支撑与选择路径，是新农村建设过程中对规划工作者提出的新要求。

总之，在乡村规划中，公众参与既是规划本身过程的要求，也是对村民自治的乡村治理模式的体现。在这一过程中，具体的公众参与方式及特征，以及公众参与的结果对规划决策究竟有哪些方面的影响，是本文主要探讨的问题。

1 乡村规划中公众参与的方式及特征

乡村规划中，公众参与的方式主要有问卷调查、入户访谈、村民代表大会和规划成果展示这4种形式。它们体现在不同的阶段，具有各自的优势和特征，但也都存在各自的问题。笔者近年来参与了大量的乡村规划实践，并且在具体的实践过程中运用了多种公众参与方式，切身体会了各种形式的特征。

1.1 问卷调查

在乡村规划的过程中，利用问卷调查的方式使村民积极参与到规划中来，是规划工作者比较常用也是最为主要的一种公众参与形式。

问卷的发放一般在第一次现场踏勘时进行。调研初期发放的优点是可以较早掌握村庄和村民的基本情况，有助于摸清全局。同时，由于在村庄层面进行规划调研时往往缺少十分规范的统计信息和基础资料，因此需要在规划初期通过问卷调查来掌握一些相关基本情况。但是在调研初期进行问卷调查的缺点是，由于尚不了解当地的一些特殊情况，也来不及对未来的规划方案进行初步的设想，因此可能缺少对这些特殊情况进行问题设定，也无法了解村民对一些可能的规划设想的接受程度。

在乡村规划中进行的问卷调查，一般是以户为单位进行发放和统计。具体的调查方法分为以下两种。对于较大区域范围的乡村体系（布点）规划，由于覆盖面较广，往往由上级主管部门通过村委会干部进行发放，这种形式的优点是样本数量较多，抽样全面，回收率及调查效率较高。但是由于不是规划工作者与村民直接面对面的调查，因此在以往的实践中，出现村干部代答、村民敷衍了事或不理解问卷内容、大量问卷答案一致、少答漏答的现象较多。

对于村庄单体规划或较小范围的村庄群体规划，则可采用规划工作者与乡村干部一起到村内发放的形式。可以由村委会召集村民代表，由规划工作者向村民代表介绍村庄规划的目的和意义，对问卷中问题的含义逐一讲解，再由村民代表分别向其他村民讲解，以最大程度保证问卷质量和回收率。这种方式需要村民代表对公众参与的形式有较高的积极性，并且具备一定的文化素质。

1.2 入户访谈

乡村规划中，深入村民家中进行入户访谈是非常重要的公众参与方式，可以在面对面、平等交流中获得一些问卷调查无法得到的信息。同时，规划工作者进入村民家中也可以亲身感受和体验村民的真实生活状态[1]，获取村民住宅内部空间和外部院落空间的功能使用情况，这些都是村庄规划重要的一手资料及规划依据。

访谈的对象可以分为村干部和普通村民两类，两者的访谈目标不同。对村干部访谈的目标主要是了解村庄整体的基本情况，包括村庄人口、经济、产业、社会等基本情况，村庄建设方面的总体情况，以及作为村庄的“掌门人”，其对村庄未来发展的设想具有较高的参考价值，因此是交流的重点。对村民的访谈内容可以选取上文调查问卷中的主要内容，并可以对村庄现状存在问题的内在因素进行深入的了解，也可以对一些可能的规划设想进行引导性探讨。

入户访谈的时机一般安排在调研初期，存在的问题是投入的成本较大（时间、人员数量等），样本的数量较少，被访谈者受规划工作者的引导较大。

1.3 村民代表会议

在乡村规划中，召开村民代表会议也是公众参与的一种有效方式。根据我国的《村委会组织法》，村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。以吉林省长白县的村庄为例，在该地区进行的村民代表会议实际参会代表人数约占全村常住人口的2.5%—3.5%，其中妇女代表占参会代表的10%，老年人代表占参会代表的30%—40%，具体根据农忙还是农闲时间其人数、比例会有所不同。

可以选择在现状调研初期或规划初步方案阶段进行，也可以两个阶段各进行一次。初期的目标是了解村庄现状基本情况及主要的问题，掌握村民代表对村庄发展的一些设想；初步方案阶段的目标则是从村民代表的视角审视规划方向是否正确，规划方案是否可行。当然，最终的村庄规划成果按照《城乡规划法》的要求，必须经过村民代表会议通过，才可以上报审批。

村民代表会议的公众参与方式较适于单体的村庄规划过程使用，如是较大范围乡村地域的规划，则因涉及村庄数量太多而较难实现。

1.4 规划成果展示

规划成果展示是在规划基本完成阶段，在村庄内或通过其他平台对规划主要内容进行展览的一种形式。在这个过程中，公众可以通过相应的渠道反映自身对规划的意见，但普遍认为这个过程比较“形式主义”，很少有人会在这个阶段反映问题，特别是村民这一群体。

当然，如果是经过了上述其他公众参与方式而完成的最终规划成果，则可以通过成果展示这个过程起到对规划的普及和宣传作用，即让更多的村民了解规划的内容，以及宣传规划中的一些新思想、新技术、新政策等等，有利于村庄规划后续的有效实施。

根据笔者的亲身感受，经过我国近10年新农村建设的广泛宣传，广大村民对规划的认识已经逐步从“一无所知”发展到“颇有见解”。特别是规划成果在展示前如有专业人员对成果内容进行过相应讲解的话，村民对规划中一些不符合其村庄实际情况或他们更加需要规划解决的问题会积极地发表自己的意见。

2 公众参与对乡村规划决策的影响

上文列举了乡村规划中主要几种公众参与方式及特点，那么公众参与获得的资料究竟对乡村规划的决策过程产生哪些影响呢？笔者通过近年来参与乡村规划过程中，所应用过的问卷调查、入户访谈和村民代表会议的各种结果对规划决策的作用为例，归纳公众参与对乡村规划策略的影响。

2.1 深入掌握乡村建设现状

通过村民参与对村庄现状建设情况、设施情况的深入了解，有助于掌握村庄在现状建设方面遇到的主要问题和矛盾，以及规划需要解决的、村民急需的公共服务设施和基础设施配置类型。

例如在吉林长白山地区位于沟谷地形中的某村庄，通过入户访谈了解到该村在夏季暴雨期经常受到村庄内涝的困扰，因此规划为该村解决的主要问题之一就是村庄内涝的应对。此外，根据上位规划，该村村域内的多个规模较小的自然村，应集中搬迁至村委会所在居民点，也是规划中的中心村。规划的初步方案为这些撤并自然村的村民在中心村内进行了新增宅基地的选址，然而在初步方案经过村民代表会议讨论的过程中，村民代表提出部分新增宅基地的选址位于地下水位较高的位置，冬季会发生返浆现象，如要进行建设，必须先期投入大量资金进行排水的工作。由于在该中心村内再难找到适宜的新增宅基地选址，且各自然村的空心率实际较高，因此规划在最终的决策中调整了自然村撤并的力度（图1），尽管与上位规划的要求有一定差距，但更加体现了公众参与的意义所在，减少了村庄无谓的财政支出。

问卷调查结果中，村民对各种公共服务设施的需求程度，以及村庄现状上下水、烧饭取暖、垃圾处理的方式，是未来规划中各类设施配置的重要依据。图2反映了不同地区村民对村庄未来公共服务设施的需求程度，规划决策中对于村民需求意愿强烈的设施优先配置，对于村民基本没有需求意愿的设施则可以酌情省略，不必一定按照标准规范机械化操作。

在针对图2的村庄规划中，由于在上位规划中，该村被确定为中心村，且村庄职能方面是作为旅游配套型村庄进行发展。因此最终的方案结合上位规划的要求，以及村民的意愿，配置的公共服务设施包括老年活动中心（含图书室、文化站）、卫生室、健身场地、旅游接待餐饮中心（可兼作村民节日宴请场地或红白喜事场地）、社区商业中心、农林技术中心等，晾晒场地结合农业加工企业进行设置，基本上对村民需求意愿强烈的设施都予以了配置。

图1　村民代表会议前后规划决策的变化

图2　不同地域村民对公共服务设施的不同需求

图3　长白山地区某县（下图）与无锡市下辖某区（上图）村民务农收入比例的对比

2.2 判断村民基本承受能力

通过问卷调查判断村民对通勤距离、资金投入、住宅类型等方面的具体承受能力，是规划决策的重要依据。

首先，对村民家庭基本收入情况、收入来源、就业情况的了解，可以决定村庄规划的基本发展模式。收入较低、以务农为主的村庄在规划的模式上可能就是以现状整治为主，以促进农业增收为主；收入较高且不以务农为主的村庄，规划模式可能就是集中进行安置，以非农产业进行就业引导。在乡村地域的村庄体系（布点）规划中，后者对村庄的撤并力度通常会大于前者，也是由村民的生活就业模式决定的（图3-图5）。

其次，在村庄布点规划中，通过问卷调查中村民至农田耕作的出行方式及时间的统计，可以辅助判断该地区的耕作半径，为村庄居民点的合理撤并提供一定的依据。例如，在对辽宁省某县农村居民的问卷调查中，村民中的绝大多数人期望的农田与住宅之间的距离为10—20 min步行路程（图6）。按照步行每小时5—7 km平均速度计算，村民能够接受的农田与住宅之间的距离为1—2.5 km。即农田耕作半径的最大值为2.5 km，这就成为自然村撤并至中心村的最大距离限制（耕作半径只是村庄撤并的因素之一）。

再次，在村庄整治规划中，通过问卷调查了解村民对翻新改建自己住宅可以投入的资金数额，能有效协助地方政府对新农村建设各项资金的投入进行合理预算。在早期新农村建设或村庄整治的过程中，各项整治资金多由上级政府投入，村集体及村民个人负担较轻。然而，通过对村民的问卷调查了解到，大多数地方的村民家庭有每10—15年对自家住房进行翻新整修的惯例，经济条件较好地区的村庄频率会更高。对长白山地区相对欠发达的某县进行村民问卷调查时，有接近一半的村民近20年内对自家住宅进行过至少一次翻建或改造，并且还有40%左右的村民近期有翻建房屋的打算，投入的资金80%以上可以达到1—3万元（图7）。因此，对村民自发翻建住房频率的利用，以及积极引导村民自有资金的使用，再加上上级政府和村集体资金有的放矢的投入，有助于村庄整治规划的高效运作，同时提高了村民自身参与的积极性。

图4　长白山地区某县村庄发展策略——撤并力度较小

图5　无锡市下辖某区农村居住体系规划——撤并力度较大

2.3 了解村民未来发展设想

通过公众参与了解村民对自身、自己家庭或自己住所的各种设想及需求，是公众参与对规划决策影响的主体，能提高规划结果的科学性并成为重要的规划依据。

对于即将进行集中安置的村民，通过问卷调查可以了解他们能够接受的住宅类型、面积、使用格局等方面的信息，以便在规划中进行合理选型和布局。在笔者参与过的河北某试点村的新民居住宅小区规划中，该村由于高铁建设的原因需要进行整村异地搬迁。针对住宅朝向这一要素，上级主管部门在布置规划任务的时候，要求新建住宅全部为正南北方向布局，而基地本身有两条边界道路并非正南北走向。如果住宅全部按照正南北方向排列的话，整个小区将成为十分死板的“兵营式”布局模式。于是项目组通过对村民进行入户访谈的工作，由此了解到大约40%的村民只是要求主卧朝南即可（图8），可以接受住宅与正南北方向有一定的偏角。因而，最终的规划方案保留了一个非正南北布局的居住组团（图9），避免了小区空间组织的呆板无趣，并通过提高这部分村民院落面积的方式予以适当补偿。

在该试点村的新民居住宅小区规划中，通过问卷调查了解到部分村民未来仍然有耕种的需求，因此在新民居小区公共空间的设计和服务设施的配置上，一方面在组团空间内保留菜地、果树种植等传统生产空间，鼓励村民发展庭院经济；另一方面按服务半径设置了晒谷场、农用车停车场等生产性服务设施，以满足务农村民生活的需要。同时，通过入户访谈了解到村庄现状有以家庭为单位的箱包加工传统，且村庄邻近以箱包为主导产业的白沟新城，因此规划建议可以由村集体将这类加工统筹管理，集箱包加工、营销、展示、培训等于一体，并在小区中提供一块集中上述功能的场所，即建设手工业作坊，组织当地妇女集中进行手工业劳动，形成规模效应（图10）。

在另一个位于上海黄浦江上游水源涵养林范围内农村居民点拆迁安置的案例中，由于上级主管部门尚无明确的安置政策，因此通过覆盖率100%的问卷调查，得到村民对各种补偿方式（如松江新城和新村安置区各一套、等面积镇区拆一还二、等面积镇区拆一还一等）接受的数量比例（图11），由此相应设计了具体的安置政策，并由具体安置方式的比例计算出总的所需住房面积，从而最终得出需要的安置用地面积。

2.4 检验村民对规划策略的接受程度

如果公众参与过程是在规划初步方案形成后进行，或是在规划调研阶段即对未来的规划策略有了初步的判断，则可通过问卷调查或村民访谈检验村民对一些规划策略的接受程度。

仍以河北某试点村的新民居住宅小区规划为例，由于规划基地内现状已建好两座6层住宅楼，且任务书要求再建3座6层住宅楼，余下的用地则以2层联排住宅为主。由于总用地有限，可能出现部分村民最终无法分配到联排住宅而只能上楼的情况。然而，对村民的问卷调查显示，超过90%的村民都希望搬迁至2层联排住宅，同时村民认为迁入楼房对其影响主要集中在生活不便和劳作不便两个方面（图12）。此外，该村未来的产业发展方向仍然保留了相当比例的农业生产。因此，为体现整村迁建后村民安置方式尽量保持公平的规划目标，又能满足村民生产、生活的需求，项目组通过问卷调查了解了村民对上楼补偿方式的意向，检验了村民对项目组所设定的一些补偿方式的接受程度（图13），从而更加合理地制定相应的规划策略。

在江苏海门市某乡规划中，由于“万顷良田”工程的实施，该乡已经将部分区域的村民集中至乡驻地的居住小区进行安置。为了更好地了解村民对集中安置的赞同度，以及在安置政策、居住模式等方面需要改进的地方，项目组对村民进行了问卷调查，以便决策在未来的规划中，如何制定村庄的发展策略及发展方向，同时协助决定未来规划安置小区的位置、住宅模式等（图14）。在该案例中，根据问卷调查结果所决策的最终村庄发展方向为，67.4%的村民向乡驻地安置小区进行集中，32.6%的村民通过就地改建升级的模式改善居住环境，并将这些保留的村庄居民点向农村旅游服务、民俗文化展示功能进行转型。目前，该乡已通过“美丽乡村”建设策划大赛等方式对规划保留的一处农村居民集聚区进行功能转型的实践，希望最终改善百姓居住环境，同时打造乡村旅游休闲典型。其他未保留的农村居民点则按部就班地实施向乡驻地安置小区的集中。

图6　辽宁省某县村民对耕作半径的接受程度

图7　长白山地区某县村民房屋翻建情况

图8　村民对朝向要求的真实反映

图9　保留了1个非正南北布局居住组团的最终方案

图10　结合村民未来生活需求的服务设施配置

图11　村民搬迁补偿方式的选择意愿

图12　村民认为迁入楼房的影响

图13　村民对上楼补偿方式的接受程度

图14　村民对集中安置的态度及安置位置等意愿

3 公众参与形式及其对规划决策引导的建议

3.1 乡村规划中公众参与形式的建议

根据笔者近年来参与乡村规划并运用多种村民公众参与形式的经验，为了更好地发挥公众参与结果对规划决策的引导作用，建议首次调研阶段可通过对村干部（针对单个村庄的规划）或上级主管部门（针对村庄体系的规划）的访谈，初步了解地方基本情况及需要乡村规划来解决的一些问题，在初步方案或规划思路形成后，有针对性地进行村民问卷调查，并在初步方案完成后召开村民代表会议，及时将规划策略与村民代表进行沟通，在最终方案完成后进行成果展示。

针对县域或镇域层面的城乡统筹或村庄体系（布点）类型的规划，问卷或访谈的内容一般分为村民个人及家庭的现状基本情况、村民生产生活及住房的现状情况、村民对自己及家庭未来发展的设想，以及村民对村庄未来发展的看法和需求等几个方面。针对村庄单体进行的规划或某个较小范围内的村庄群体规划，问卷或访谈的内容除了上述几个方面以外，还要相应增加村民对村庄现状建设状况的评价等内容。此外，如果在规划前期即对未来规划的策略或模式等方面有了初步设想的话，可在问卷或访谈中征询村民对其的接受程度，或是接受该方案应提供的条件是哪些，以便在规划的过程中少走弯路，使规划目标指向正确。

3.2 公共参与对规划决策引导的建议

根据上文公众参与对乡村规划决策的影响分析，建议从以下几个方面利用公众参与的结果使其对规划决策能够予以有效的引导。

一般来说，通过较为普适性的问卷调查能够对乡村现状建设的基本情况进行初步了解，有助于判断乡村所处的发展阶段。在此基础上，通过较有针对性的问卷调查有助于发现乡村现阶段发展所遇到的主要问题和主要矛盾。而靠常规调研手段难以获得的一些特殊情况，则建议通过入户访谈来发现。

同时，通过有针对性的问卷调查能够对村民的基本承受能力进行判断，了解村民未来发展的设想及生活需求，有助于避免产生超出村民承受能力或不符合村民生活需求的方案。进而通过村民代表会议来检验村民对规划决策的接受程度，有利于未来规划能够得以顺利通过和实施。

总之，上述公众参与的几种形式必须通过恰当的配合和互补，在不同的阶段发挥不同的作用，才能保证公众参与的结果能够更有效地指向规划决策，发挥公众参与的最大化意义。

此外，如果发生村民意愿与上位规划不相一致的情况，则需要规划师从更为宏观的角度予以判断和分析，最终实事求是地做出合理的解决方案。

4 结语

即使是在目前城市规划过程中的公众参与形式与意义也尚在研究与探讨的过程中，而乡村规划中由于公众参与的主体——村民，在参与意识、文化素质、长官意识等方面仍然存在着一定的差距，也导致公众参与的结果或多或少存在一些问题[2]。无论如何，现阶段各层各级领导及广大规划工作者都已明确了乡村规划的目标对象是以农民为主体，包括农民是建设主体、受益主体，更应该是决策主体[3]。因此，乡村规划的过程应充分尊重农民的选择，在通过公众参与来充分理解乡村的文化传统、环境与资源、需求与意愿等方面的基础上，制定合理、可实施的规划策略，才能使规划真正发挥其控制与引导作用，带动乡村地区健康可持续发展。

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Research on Public Participation and the Impact for Planning Decisions in Rural Planning

陆 嘉

摘 要在乡村规划中，能否符合农民意愿、反映农民真实要求，是规划最终能否得以顺利实施并真正发挥其控制与引导作用的主要因素之一。而乡村层面的公众参与过程既是规划本身程序的要求，也是对村民自治的乡村治理模式的体现。简要介绍了目前乡村规划中较为常用的4种公众参与方式及其特征，包括问卷调查、入户访谈、村民代表会议和规划成果展示。归纳了公众参与结果对乡村地域的深入认知及规划策略制定可能产生的影响，包括深入掌握乡村建设现状、判断村民基本承受能力、了解村民未来发展设想，以及检验村民对规划策略的接受程度等4个方面。最后提出了对乡村规划中公众参与形式及其对规划决策引导的建议。

AbstractIn rural planning, the ability to comply with the wishes of villagers and to reflect their requirements, is one of the main factors that can eventually smooth implementation plan and really play its role in the control and guidance. The public participation in village is not only the requirement of planning process itself, but also the reflection of the villagers' autonomy of governance. This article briefly describes four commonly used methods and its characteristics of public participation in current rural planning , including questionnaires, home interviews, village representatives and planning results show. It summarizes the results of public participation that may have an impact on the development of rural planning strategies in four areas, namely a deep understanding of the situation in rural construction, analyzing the villagers basic affordability, understanding villagers vision for future development, as well as testing villagers' acceptability on planning strategies. It concludes with recommendations for the form of public participation in rural planning and decisions to guide planning .

关 键 词公众参与 | 规划决策 | 乡村规划 | 问卷调查 | 入户访谈

KeywordsPublic participation | Planning decisions | Rural planning | Questionnaire | Home interviews

*基金项目：国家“十二五”科技支撑计划课题“村镇宜居社区建设支撑系统规划研究”（2013BAJ10B01）资助。

作者简介

文章编号1673-8985（2016）02-0089-06

中图分类号TU981

文献标识码A