“谁解决了代耕农问题，就该得诺贝尔奖”

南方周末记者 翟星理

发自广东珠海

珠海市《关于解决我市代耕农问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）出台将满周年。作为广东省第一个出台文件解决代耕农问题的城市，这项政策甫一出台即被外界解读为代耕农多年身份尴尬的终结者。

珠海基层干部对《指导意见》报以厚望，“它最大的亮点在于吸收符合条件的代耕农加入珠海非农业户口，同时把代耕农纳入当地社会保障体系。”从解决代耕农身份尴尬的角度看，《指导意见》似乎解了代耕农燃眉之急。

华南农业大学社会学系主任向安强认为，此举迈出了解决代耕农问题的关键一步，解决了部分代耕农的户口问题，使代耕农的利益诉求和权益保障有了政策依据。

“即便如此，这也不可能彻底解决代耕农的所有问题。”向安强说，农业户口与非农业户口天壤之别，代耕农入非农业户口本身是一个折中方案。代耕农入户后融入当地仅靠一纸公文不仅困难重重，而且有可能引发新的社会矛盾。

“潜规则”

鲍国洪正在经历十几年村委会主任生涯的最大难题。为了珠海市斗门区井岸镇西埔村代耕农入户的事情，他记不清找村民代表谈判了多少次。

和珠三角众多吸纳代耕农的村庄相比，西埔村显得相当另类。除了本村四千多户籍人口，这个高度工业化的村庄还有四万八千常住外来人口。2015年6月，珠海市政府印发《指导意见》的消息传来时，西埔村炸开了锅。鲍国洪说，村民的疑虑在于，村里靠建材运输发家的代耕农生活过得比大多数本村人都要好，让他们入户分西埔村一杯羹，还有无必要？

不过，2010年华南农业大学社会学系主任向安强带着国家社会科学基金项目课题组调研时，看到的代耕农是另一幅光景。代耕农居住的房屋面积狭小、脏乱，环境恶劣到生产工具、厨房、交通工具、床都在一间只有十来平方米的空间里，睡觉的床与煮饭的锅只有一两步之遥。几张自制的木凳、一张木桌，便是他们全部家具，一块旧布或者被剪开的化肥袋往屋的角落一搭就是冲凉房和厕所。

与恶劣的生存环境相比，向安强认为困扰代耕农的最大难题是户口。20世纪70年代末80年代初，部分农村基层组织为打消代耕农迁入代耕地的疑虑，口头承诺或书面协定解决户口问题，作为引入代耕农的优惠政策之一。但近30年过去了，除小部分代耕农成功入户外，大部分代耕农的户口问题迟迟得不到解决。

他认为，代耕农入户难有两个原因。一为政策变更，入户权限转移。1984年前，因为批准落户的权力具有模糊性，代耕农的户口可由乡政府直接办理。于是，后来迁入的代耕农就默认乡政府有入户的权力。实际上，大约在1984-1985年，乡政府的入户权已被收回，但“入户协定”却被当作“潜规则”，仍然鼓励着大量的外地农民迁入代耕。直到1992年，珠三角部分城市明确表态不再吸收代耕农，于是政策变动就成为拒绝代耕农入户的最普遍的官方理由。

另一个原因是当地村民阻挠入户，拒绝利益共享。绝大部分代耕地的农民都不同意代耕农入户。向安强团队的田野调查持续到2014年年底，在一个村庄，有超过一半的村民明确表示反对代耕农入户，特别是入农业户口。因为有本地户口的村民在1993年耕地被征后都得到了土地补偿，而且每年还可以得到金额不等的土地基金分红。如果代耕农也入农业户口，就有资格一起分享分红和补偿。

解决代耕农问题，无完美方案

珠海市委农村工作办公室副主任范时杰觉得产生和解决代耕农问题的核心都是土地。法学博士出身的范时杰曾任北京师范大学珠海分校社会发展研究中心主任。

他认为，社会福利存在高地和洼地，高地福利本身是一种稀缺资源，如果不设准入门槛，挤入高地的人越来越多，高地的平均福利最终会被摊薄。而在农村，各种福利基本都与户籍和土地挂钩，农村土地大体分为承包地和宅基地两种，因此土地问题首先成为代耕农身份认证的门槛。

“道理很简单，按照既有的土地政策和法律法规，你租一块地种粮食种经济作物，种一辈子，这块地也不是你的。”范时杰直言，虽然政府部门提出解决代耕农问题至今已有十几年，但因代耕农问题错综复杂，至今没有出现完美的解决方案。

珠海市委农村工作办公室一位不愿具名的干部告诉南方周末记者，《指导意见》出台之前，和珠三角其他城市一样，珠海也在尝试解决代耕农问题。

“蛋糕就这么大，本地人不愿意分太多给代耕农，十户八户好解决，你动不动几十户上百户抱团居住在一起，本地人要分多少蛋糕给他们？”这位干部说，平衡当地村民与代耕农的利益关系一直让相关部门头疼不已，农业部门甚至一度流传着一个说法：谁能解决中国代耕农的问题谁就能得诺贝尔奖。

范时杰也承认解决代耕农问题的重要性，“无论哪种解决方案，都是这个群体的身家性命所在。”他解释，如果解决方案是把一群没有工业化劳动技能的代耕农放在城市里生活，那这种方案是很不负责任的，不能简单地说现在工业发达就让代耕农离开土地去打工。

从《指导意见》来看，第七条提及“为代耕农及其配偶和直系亲属提供各类技能培训和创业培训”、“为代耕农及其配偶和直系亲属提供就业信息、政策咨询、就业指导、职业介绍、创业服务等就业服务”，珠海似乎已经意识到代耕农融入当地社会的艰难所在。

折中方案

《指导意见》出台之前，珠海市金湾区三灶镇中心村村委会副主任黄少辉一直觉得户口问题像悬在春花园村13户代耕农头顶的一把利剑。

黄少辉回忆，三十多年前，三灶镇中心村从阳江市招来一批代耕农。经过几轮土地开发，2006年起春华园村的13户代耕农已经无田可耕。但这批勤劳的阳江人凭借二十年的劳作收入在春花园村建起13座4层半的小楼。

按《指导意见》，符合条件的代耕农可以加入当地非农业户口，同时享受当地社会保障服务。黄少辉告诉南方周末记者，“等了20年，他们的问题终于可以解决了。”

但在向安强看来，《指导意见》最多只能算一个折中方案。他解释，在代耕农这个问题上，入农业户口和入非农业户口区别非常大。入农业户口则可获得更多利益，比如分红和土地征收分利，而非农业户口基本上自动排除了获取这些利益的可能性。

从代耕农角度出发，入农业户口是首选。而从政府解决代耕农入户问题的初衷出发，入非农业户口的实际操作性更强，因为这不仅仅是代耕农的问题，更是当地农民的问题。

他的团队发现，中山市早年就已经出台过解决代耕农入户问题的折中方案——有条件地准入非农业户口，效果还不错。珠海市现在的这个方案，属于借鉴中山经验。代耕农入户问题是历史遗留问题，非常复杂，双方都需要作出让步。正因如此，政府才采取了折中方案：让代耕农入非农业户口。

“说它是折中方案，更重要的原因是没有解决代耕农的转型和社会融入问题。”向安强认为，代耕农问题分为解决历史问题和现实问题，“换句话说，就是入户问题和转型、社会融入问题”。解决历史问题关键靠政策，相对容易。解决现实问题仅靠政策几乎不可能。原因在于，入户只是解决了户籍方面的身份认同，真转型及社会融入是代耕农在代耕地的市民化过程。