排污权交易实施法律问题研究

张颖

[摘要]近些年来我国国民经济虽然一直以较快速度发展，人民生活水平显著提高，但是严重的大气环境污染成为国民广泛关注的话题之一。为了在经济增长与环境保护中寻找平衡点，可引入排污权交易，解决相关问题。

[关键词]环境问题；排污权交易；完善建议

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2016）04-0106-03

引言

2013年，中国遭遇了史上最严重的雾霾天气的袭击，仅2013年一月全国范围内就爆发了四次严重的雾霾过程，且波及全国30个省（市），波及范围之广，影响之大，令人咋舌。这也使得“雾霾”成为当年的年度关键词之一，几乎成为当年人民最为关注的事件。

与此同时，作为中国近代炼钢技术摇篮的河北省唐山市更是深受其害：以2013年11月底至12月底为例，唐山雾霾持续时间最长达26天，纵观2013年全年空气质量达标数仅为106天，达标率仅为29%，重度污染以上天数为85天，占全年总天数的23.3%。大气污染问题成了唐山的一块“心病”，这使得唐山市不得以经济转型为依托，寻求社会与环境的双重转型，以期经济与环境的协调发展。为达到这一目的，使政府在促进经济增长的同时又承担起保护环境的重任，就需要引进排污权交易制度，对污染物的排放行为加以限制和约束，从而达到环境保护的目的，促进经济社会的可持续发展。

一、唐山市排污权交易实施现状

（一）唐山市地理位置与产业结构分析

唐山市地处河北省东北部，东与秦皇岛隔滦河相望，南临我国渤海湾，西与天津市毗邻，北与承德由燕山山脉相接。唐山市自古即为燕赵地区交通要塞，改革开放以来，唐山市区位优势更加明显，依山傍海，是由华北地区通往东北地区之咽喉，公路、铁路、港口、空港等交通俱全，现已由高铁方式形成与北京天津的“半小时经济圈”，是全国较大型城市之一，成为京津冀协同发展和建立京津冀一体化的关键一环。

唐山市是我国重要的重工业城市之一，矿产资源丰富，金属矿产中铁矿石保有量仅次于鞍山，为我国第二大铁矿石开采区，且金矿、银矿、铜矿等矿产资源均较为丰富；另外唐山市也拥有丰富的煤矿和油矿资源，依托铁矿石和煤矿及油矿资源而发展的铁矿石、焦煤产业及石油开发产业迅速发展，成为唐山地区的支柱产业，除此之外，唐山市还是我国重要的陶瓷之都，而这些产业都与大气环境密切相关。

（二）排污权交易实施原因及现状

1.实施原因

改革开放以来，唐山市以煤铁等重工业为基础，经济得以迅速发展，以2014年为例，在实施《唐山2013—2017年大气污染防治攻坚行动实施方案》而大力淘汰一部分落后产能的情况下，GDP总量仍以6625.3亿居河北省首位，居全国第20位。然而在经济迅速发展的同时，严重的大气污染席卷了凤凰城，雾霾频频造访，2014年全国空气质量最差城市排名中，唐山市排名第四位，对比发现，以牺牲大气环境为代价换来的经济发展明显不符合市民以至于国家的利益，经济增长与环境保护的矛盾尤为严重。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，生态与经济之间的关系亦如此，因此，为保护环境，发展低碳经济，排污权交易制度的实施对于唐山市的发展显得尤为重要。

2.唐山市排污权交易实施现状

以十七大报告为基础，党和国家将全面建设资源节约型环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，要求全面落实科学发展观。根据国家环保局白2002年以来以江苏、山西、上海、山东等地的排污权交易试点经验，2006年年底，河北省环保厅在全省范围内对唐山等重点城市进行大气环境容量测算，并对测算结果进行审核，完成了大气环境容量测算工作，为唐山进行排污权交易打下了基础。基于十一五期间国家将河北省作为排污权有偿交易试点地区的机遇，2009年唐山市完成了首例排污权交易案例一唐山兴业工贸集团有限公司、唐山兴业工贸集团鼎新钢铁有限公司、荣成钢铁有限公司将2350吨二氧化硫排放出让给唐山市开滦东方发电有限公司，开创了唐山市开展排污交易的先河；并依据这之后的排污交易相关情况，唐山市人民政府于2010年发布《唐山市主要污染物排污权交易办法（试行）》的文件，为唐山市开展排污权交易的试点提供了法律基础。截止2014年年底，唐山市共进行排污交易案例374笔，二氧化硫6425.416吨，化学需氧量5503.667吨，氨氮327.269吨，氮氧化物6340.194吨，金额为8382.18万元。这些交易中所积累的经验及教训，为唐山市更好的开展排污交易工作及促进环境与经济协调发展和利用市场激励企业治污奠定了坚实基础。

二、排污权交易实施过程中的存在问题及原因分析

（一）相关政策法规支撑相对薄弱

结合我国环境现状，自2000年以来，国家针对环境保护先后出台了一系列节能减排的措施，如《中华人民共和国大气污染防治法》、《排污费征收管理条例》、工信部《关于进一步加强中小企业节能减排目标的通知》、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等全国性法律法规。2010后河北省相继发布《河北省主要污染物排放权交易管理办法（试行）》、《河北省主要污染物排放权出让金收缴使用管理办法》和《关于制定我省主要污染物排放权交易基准价试行价格的通知》等一系列文件，唐山市根据以上法律和规定，同时依据2010年11月出台的《唐山市主要污染物排污权交易办法（试行）》，按河北省的统一要求调整排污权交易模式及内容开展排污权交易。但是在交易的具体实施方面，仍然存在法律法规缺失的问题，首先，根据《河北省规范性文件制定规定》第24条规定：规范性文件有效期最长为5年，标注“试行”的，有效期限不超过两年。因此，河北省排污交易所依据的规范性文件时间效力2015年底普遍已到期，特别是两个试行文件于2012年就已超过有效期限，唐山市近两年的排污交易均处于无法可依状态；其次，排污权交易所依据的法规对于排污权交易之性质和地位等缺乏明确规定；再次，没有依据唐山市地区经济发展状况以及治污成本等确立适应唐山的排污交易价格；以及排污权交易后续监管以及交易者权利的保护等方面仍缺乏相对具体的规定等问题。

（二）初始权分配公平难以体现

在排污权交易过程中，排污权的初始分配是公正合理交易的重要一环，甚至直接决定交易质量高低。唐山市对重点排污企业的环境影响评价文件所批复的总量指标与排放绩效相比取其较小值，核定为其初始排污权；并根据河北省环保厅《关于印发<河北省钢铁水泥电力玻璃企业主要大气污染物初始排污权核定技术规范（试行）>的通知》等文件的要求，将排污量拿来买卖、抵押贷款等。根据以上规定，可见唐山市对于已建好的老企业实施无偿分配一定额度的排污量，排污量已超过分配额度的企业，再有需求只有从其他企业手中购买或者购买环保部门的排污储备量；而对于新建企业的排污初始权分配，则采用有偿购买的方式取得排污许可。这种新老企业差别对待的排污初始分配方式，在照顾已有企业的同时，对新建企业而言是一种相对不公平的差别对待，同时提高了新企业的产品和治污成本。

（三）排污定价机制及资源优化配置不完善

唐山市对排污权交易之定价主要依据河北省物价局和河北省环保厅制定的交易基准价格，并以不低于该基准价格来进行交易。因此唐山市采取的是由政府统一定价的模式，该模式存在一定缺陷：首先，在此种模式下，政府仅以该基准价格为定价依据，缺乏对本市甚至于各区县的实际情况的考量，缺乏针对性；其次，仅以政府所掌握的信息进行定价，而不考虑市场及排污者的实际情况，使得定价难以准确适当；再次，由政府主导的定价机制难以摆脱行政干预并缺乏市场机制对其的调控。

（四）排污交易后的企业监管相对不足

鉴于之前对排污交易进行试点后的排污监督有所缺失，唐山市在河北省环保厅的组织下，对唐山市范围内重点排污企业安装排污总量IC卡，以此记录企业的排污量，防止企业偷排偷放。并在重点区域安装“环保电子眼”的视频监控装置，使得监察人员可以实时监控企业排污情况，发现问题及时解决。以唐山市重点排污的古冶区为例，截至2015年6月，全区共安装电子眼18个，相对有效地对排污情况进行了监控。但是，监控仍有不足之处。例如，排污总量Ic卡以及“环保电子眼”仅在部分地区和企业安装，监控范围并不能完全覆盖；其次，对于超排、无证排污等违法排污现象的处罚方式及力度缺乏具体规定。

三、完善排污权交易制度的法律对策

（一）建立健全相关法律规范体系

在开展排污权交易的试点过程中，不仅要从观念上确立环境资源有价的价值观，更加需要将排污权交易在法律上予以确认并使之形成体系，发挥法律的规范作用。首先，从国家层面来讲，对排污权交易进行完善首先要有完善的排污许可证制度，环境保护部虽于2014年底起草了《排污许可证管理暂行办法》，并公开向社会征求意见后，于2015年1月1日正式施行，且有《中华人民共和国大气污染防治法》、工信部《关于进一步加强中小企业节能减排目标的通知》、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等全国性法律法规，但是仍缺乏针对性的法律法规来指导排污交易。因此，应在现有法律基础上，不仅设立在全国范围内统一实施的相应法律，同时也应充分考虑我国各省市存在较大差异的现状，给地方相应合理的立法及变通权限，更好的指导排污交易。其次，在地方层面而言，虽河北省以及唐山市均出台了一些相关规范，但效力等级不高以及缺乏正式文件等问题仍较为突出，为此，应及时进行相关规章制度的清理及编纂等工作，使排污试点有法可依。

（二）竭力保障初始权分配公平

以唐山市主要污染物二氧化硫、烟粉尘以及VOC等主要污染物为分配对象，在现有的政府主导初始权分配的基础上，考虑唐山市地区经济发展现状以及排污企业自身情况，对现有排污单位依据现有标准的基础上，综合考虑排污单位的减排任务核定其初始排污权，并逐步实行排污权有偿取得；对新上项目应在总量控制的前提下，对排污绩效和工艺和利润不同行业区别配置，全行业差别不大的以全行业平均排污绩效确定，差别大的则综合考虑环境影响评价报告中的数据的方式。综合以上，以求达到新老企业公平分配的目的。

（三）深化环境资源性产品价格形成机制改革

在对环境资源进行定价时，应结合环境资源本身的自净和消化能力、排污企业的承受能力以及经济发展水平等相关因素，综合调整排污权的初始分配价格。并且要在不同行业核定的治理成本基础上，根据不同污染物治理成本和所处地区，对已经核算出的价格做出相应调整，以期待通过排污权初始分配和交易达到刺激排污者减少排放污染物的目的。

（四）建立并完善排污交易市场及其监管

排污权交易市场化是大势所趋，因为市场化将可大幅度提升交易效率。排污权交易按照交易的性质可分为一级市场和二级市场两类，而一级市场主要是指政府主导下的排污权初始分配，因此，此处主要讲的是二级市场的完善。在排污权交易的二级市场中，以民法中关于合同的相关规定为基础，以法律地位平等的双方为交易主体，以不引起环境恶化和实现经济和环境保护效益最大化为目的来综合调控排污交易市场的运作，并构建相应交易和监管平台，并跟进相关交易促进交易发展。

（责任编辑：章樊）