政民联手 打造内陆渔政管理新常态

文/史福成



政民联手 打造内陆渔政管理新常态

文/史福成

“渔政执法能力建设”征文

2014年，农业部渔业渔政管理局成立，其渔政管理职责由原来的渔业局（中华人民共和国渔政渔港监督管理局）“代表国家行使渔政渔港和渔船检验监督管理权”变为“负责职责范围内的渔政管理”。我国“由渔政指挥中心统一指导、三个海区渔政局和三个流域委员会组织协调、县级以上地方渔政管理机构组织实施的渔政执法体系”发生了重大改变。在新形势下，如何提高内陆水域渔政管理能力，实现自然生态平衡和渔业生产效益的最大化，促进我国内陆渔业持续、健康、快速发展，这一重大课题已经凸显在了广大渔政人员的面前。

一、内陆渔政队伍现状

（一）渔政主管部门混乱

内陆渔政队伍主要来源于地方水产机构，多数情况是在原水产机构名称后加挂一块渔政站的牌子。原水产机构隶属哪个部门分管，其加挂的渔政站仍隶属那个管理部门。由此形成各地方内陆渔政队伍有隶属农业的、有隶属畜牧的、有隶属水利的、还有隶属水产部门的。隶属不同管理部门的现象在同一个省（自治区）内也存在。

（二）渔政部门职能混乱

确立“大渔政”观念，推行渔政统一综合执法，提高执法效率，是2007年时任农业部部长孙政才提出的，其目的是要逐步改变渔政监督、渔港监督、渔船检验分散执法的状况，有效解决多头执法、重复执法、交叉执法问题，进一步理顺渔政执法体制机制。其实，在内陆地区，这几家执法机构原本就是一家人。它是在上级部门要求下，在原水产机构不断加挂一个又一个牌子成立的机构。这种“综合站”不仅要做好渔政、港监、渔检等综合执法工作，还要负责渔业安全生产、水产品质量安全、渔业水域污染防治、水生动物检疫、防疫和水产技术推广等工作。

（三）渔政部门性质混乱

正是由于渔政队伍不是专门组建、而是由各级水产部门转制而来，其队伍的性质也就不尽相同。省级渔政管理单位属于行政单位，人员身份是公务员；市级渔政管理单位多为参照公务员管理单位，人员身份是事业单位、但参照公务员进行管理；县级渔政管理单位有参照公务员管理、公益性事业单位、财政差额拨款单位、自收自支单位等多种情况。

（四）渔政部门经费混乱

不同性质的单位，其经费的来源和管理有不同的方法。自收自支单位全靠收费和罚款来维持自身的生存；财政差额拨款单位，上面给的钱不够花，一手收钱、一手花钱的坐支方式也是难免；参照公务员管理单位，单位性质是转了过来，但经费没变，特别是内陆地区大量的国家级贫困县、省（自治区）级贫困县，渔政单位参照公务员管理后，实行的是收支两条线，收费和罚款上缴财政了，而财政给的只是单位人员的工资和极少的办公经费，无力解决执法所需的正常经费。

二、内陆渔政管理面临的困难

（一）战线长，渔政人员严重不足

点多面广战线长，是内陆渔政人员面对的普遍问题。以内蒙古自治区兴安盟为例，6万平方公里的土地上，分布着大小河流200余条，全盟渔政外勤人员只有20人左右，平均每人负担着10余条河流的渔政管理工作，战线长达几百公里。如果按2人为一执法小组，每个渔政执法小组就要承担上千公里河道的渔政管理工作。

（二）机动差，处置突发事件不及时

违法捕捞屡禁不止，是因为它背后的巨大的利益。县级渔政站都没有执法车，接到报案后，租车没钱、借车去现场，半天过去了，偷鱼者早已跑远。近几年的渔政建设项目，给一些地方配备了渔政执法艇，但内陆地区不适用。一是内陆渔政管理的案件小，而渔政艇的使用成本太高，大家用不起；二是不方便，内陆渔政执法是在不同的、互不相通的河流间活动，渔政艇行动不便；三是北方冰封期长，渔政艇冬天要上岸保养，夏季还要拉回码头，一通折腾，费用难以解决。所以，有单位配给的渔政艇几年来一直放在岸上，成了摆设。

（三）取证难，案件定性不准确

内陆违法捕捞行为是连续的，但违法者的出现有时却是间断的。如河道违法捕捞通常是人们趁天黑时将网具设置在水中，在天亮前起网并带走渔获物，虽然捕了一夜，但下网和起网只是一会儿的工夫，难以取证并抓到现行；而在水库偷鱼，挂网一次可以放入水体几天，很难说他下网后哪天去起网，加之水面宽阔，偷渔者行踪不定，想拍到清晰的违法行为的影像的确很难。没证据，事后查到他，也只能根据当事人的口供，定为收购、运输或销售非法捕捞渔获物，而无法认定其违法捕捞行为。毒鱼是最为人们所深恶痛绝的违法捕捞行为，但其取证又是最难。现在投毒的人手法十分隐蔽，上游投毒、下游捞鱼。即使被发现，只要本人不承认，又没有充分的证据，充其量也就定个无证捕捞行为，很难追究其毒鱼的犯罪行为。

（四）执行难，涉案人员不配合

偷盗分子通常是成帮结伙，而渔政执法人员人数却较少，在执法时，偷盗分子往往仗着人多而不予配合，甚至大打出手。即使是普通老百姓偷鱼，人多起哄，想处理违法人员也是很难。有些派出所也认为偷个鱼、事不大，不愿意配合渔政人员的行动。

三、构建内陆渔政管理新机制

做为一名内陆渔政执法人员，必须端正工作态度，要有大的胸怀。

（一）做好水域生态保护这篇大文章

我们的祖先以及世界三大文明的发源地都在大江大河流域，说明人类很早就懂得逐水而居的道理。可见人们从骨子里就是爱水的，蓝天白云、青山绿水一直是我们的中国梦。面对一条又一条被污染了的河流，面对一潭又一潭富营养化了的湖泊，最痛心的正是逐水而居的当地居民。保护好水域生态，是我们渔政人员的责任，也是周边百姓的迫切要求，二者是统一的。

（二）做好水域的水生生物保护工作

在渔政日常工作中，首先要做好水生动物保护的宣传工作，动员社会的力量，一起参与到水生动物保护的队伍中来，这样才能更有效做好水生野生动物的保护工作。其次是要加大对违法捕捞的打击力度，使那些胆敢以身试法的违法分子得到应有的惩罚。这也是工作中常常提的两手抓，两手都要硬的道理。人们不仅需要一泓净水，更需要水中有生物的存在，有生命的水才是真正的净水。

（三）正确处理保护与捕捞的关系

鱼类富含蛋白质，保护是应该的，捕鱼也是可以理解的，问题是如何处理好保护与捕捞的关系。为此，我国制定了捕捞许可制度。但是，取得了“许可证”的人是不是按照我国的法律规定在捕捞呢？恰恰是很多手持许可证的人却在大肆破坏渔业资源。表现其一，违法使用禁用渔具进行野蛮捕捞，办理许可证时申报的是刺网，实际捕捞时是各种渔具一起上，包括国家明令禁止使用的绝户网。表现其二，禁渔期违法捕捞，内陆地区渔政人员少，水域面积大，管理不过来，但结果是内鬼难防，禁渔期截获的非法捕捞渔获物大多来自持证的捕捞者。表现其三，下网捕不着鱼就电鱼，电不到鱼就下毒药鱼，始终抱着一个侥幸的心理：你又抓不到我，没真凭实据。由此看来，捕捞证不是什么人申请都应给批的，签发人要切实负起责任。捕捞的人必须承担起资源保护的责任，合理捕捞与资源保护是相辅相成的。

（四）政民零距离，管理全覆盖

要建设一支高素质的渔政队伍，行使国家赋予我们的权力，管理好渔业水域。这没错，可光靠这支队伍管不过来。在中国这片辽阔的土地上，要真正实现管理的全覆盖，只有依靠人民群众才能实现。习近平总书记认为：“无论政府职能怎么转，为人民报务的宗旨都不能变。要坚持以人为本、执政为民，接地气、通下情，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所优，在服务中实施管理，在管理中实现服务。”我们的渔政管理必须根植于群众，把渔政管理寓于群众日常生活之中，依靠群众，为了群众，政民零距离，才能管理全覆盖。

四、政民联手，打造渔政管理的新常态

（一）建设一支高素质的渔政队伍

一支队伍，首先必须步调一致、令行禁止。必须把内陆渔政管理队伍的号令统一到农业部渔业渔政管理局下，多头管理的渔政管理方式必须尽早统一。其次，要统一渔政队伍的性质，积极推进渔政队伍参照公务员管理进程，要自上而下解决渔政队伍性质混乱问题。第三，要培养高素质人才。目前渔政工作绝大部分都在基层，基层渔政人员是社会管理的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的公务员群体。现在参照公务员管理单位都是实行综合管理类，这就导致了一线执法公务员队伍的职业发展空间狭小，影响了他们的工作积极性和高素质人才的引进。要解决这个问题，渔政队伍必须设置行政执法类职位，这样才能更好地规范执法行为，更好地提高一线行政执法队伍的专业化水准，更好地落实执法责任追究制度。第四，要提高渔政执法硬件设施建设，包括取证设备、交通工具等必要执法设备的配备，武装好队伍，才能更有效震慑那些胆敢以身试法的犯罪分子。第五，从制度着手，保障渔政工作人员的办案经费。

（二）政民联手，开创内陆渔政管理的新思路

为了加强管理或提高工作效率，各地早就开始尝试录用渔政协管员参与管理的办法。他们或是为渔政工作人员提供违法人员信息，或是直接参加到保护水生动物的工作中。本文所要探讨的就是一种全新的协管体制，内陆地区河流再长，也是在我国行政区域之内，水域再广，也隶属地方行政政府的管辖。渔政人员难以触及的地方，其实都有地方的行政村屯在驻扎，他们是渔政管理可以依赖的力量。

如果，将内陆水域按照我国行政村的划分，每村按照水面的大小配备人数不同的渔政协管员，许可他们依法捕捞水产品维持生计，同时赋予管理范围内的水域监督权，与渔政人员密切合作，做好该区域内的渔政管理，是可行的。首先，村里因公益需要捕捞水产品时，可以委托协管员进行捕捞，禁止无证人员擅自捕鱼，杜绝了违法捕捞现象；其次，协管员依法捕捞、村委会实行监督，可以有效防止酷捕滥捞、毒鱼电鱼；第三，协管员熟悉环境和附近百姓，外人难以进入他们管理的水域进行违法捕捞，更别提毒鱼、电鱼了；第四，协管员自收自支、自娱自乐，不需政府供养，减少政府开支。更重要的是，村委会协管员的加入，减少了渔政管理人员与村民之间的矛盾，政民更和谐，管理更有效。

按照行政区划，在村级委员会设立渔政协管员，协助县级渔政站管理水域生态环境和水生生物，虽然是一个设想，但也不乏例证支持。事实证明：渔政人员和村委会关系密切、渔业服务搞得好的地方，违法捕鱼的案件就少，人们自觉维护水域生态和水生动物的积极性就高。政民联手，才能打通内陆渔政管理的最后一公里，实现内陆渔政管理的全覆盖。

作者单位：内蒙古兴安盟渔政渔港监督管理站