服务型政府视域下我国体育公共服务建设：成就与问题

曹秀玲(湖北第二师范学院 体育学院，湖北 武汉 430205)

服务型政府视域下我国体育公共服务建设：成就与问题

曹秀玲
(湖北第二师范学院 体育学院，湖北 武汉 430205)

在服务型政府建设的过程中，我国体育公共服务的体育场地设施、社会实体组织、社会体育指导员、国民体质监测等尽管取得了一定成绩，但是由于历史的和区域经济发展不平衡等原因，还存在着财政投入不足、城乡服务失衡、供给主体单一等问题，唯有采取了加快观念转变、挣脱体制羁绊、狠抓制度建设等对策，才能逐步清除体育公共服务的制约因素并实质性保障广大城乡居民参加体育活动的权利。

服务型政府；体育公共服务；体育场地设施；社会实体组织；社会体育指导员；国民体质监测

服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府，公共服务作为政府向所辖区域内居民提供公共产品服务以满足社会需要的行为总称，亦被谓之由法律授权的政府和非政府公共组织提供以及工商企业部门生产乃至供给全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受以体现公共利益的社会产品[1]，而体育公共服务作为公共服务的下位概念，既是基本公共服务的重要组成部分，又是全面建设服务型政府的重要内容，应该说满足公众体育需求属于体育公共服务的基本要求，达到公众满意则属于体育公共服务所提供的目标甚至终极目标[2]。有鉴于此，笔者拟从服务型政府视角下体育公共服务在体育场地设施、体育实体组织、社会体育指导员以及国民体质监测等层面取得的成就的基础上，比较和分析我国东部、中部、西部不同区域之间、不同省市之间体育公共服务存在的财政投入不足、城乡服务失衡、供给主体单一等问题，并提出加快观念转变、挣脱体制羁绊、狠抓制度建设等对策，旨在为我国体育公共服务的持续、稳定发展提供有益参考。

1 服务型政府与体育公共服务

1.1 我国服务型政府理念的形成

“服务型政府”这一理念起源于西方，法国学者莱昂·狄骥于上世纪初就提出应当将服务作为国家的主要功能，并在1912 年提出“公共服务”这一概念[1]，它所强调的是政府在组织、管理的功能之外同等重要的为民服务的特质。我国在2004年2月第一次提出“建设服务型政府”，2012年11月党的十八大报告明确提出要进一步促进服务型政府的建设。国家行政学院刘熙瑞教授认为，为民服务不仅是政府以民为本的理念的体现，更为关键的是政府要有保障为公众提供公共服务的机制与责任。与此同时，构建服务型政府的前提在于充分尊重公众的意志和需求，让公众参与建设与监督，而非政府部门的自我想象与俯身恩赐。建设服务型政府是顺应社会发展、形成更符合时代潮流的理念与价值观。

1.2 体育公共服务与服务型政府理念的内在契合

首先，体育公共服务是服务型政府提供公共服务的一个重要组成部分；其次，体育公共服务的提供数量与层次取决于社会经济的发展与人们思想观念的变化；第三，无论是体育公共服务的发展还是服务型政府的构建都取决于市场经济的发展程度。只有市场经济得到充分的发育与发展，政府在卸去自身种种不应有的职责负担、逐渐从权力的无所不在的渗透与扩张中退出以后，政府职能的重心才能够转向公共服务。体育公共服务作为一种以政府供给为主体的管理模式，在逐渐过渡到投资多元化、管理企业化、经营商业化、运营资本化的进程中，始终体现出政府执政为民、增进人民福祉的理念，同时体育公共服务水平的不断提升对于增进社会和谐、降低社会管理成本等也都具有明确而重要的意义。

2 服务型政府视域下体育公共服务取得的成就

2.1 政府对体育公共服务的供给不断增多

2.1.1 体育场地设施 据2008年版《体育事业统计年鉴》披露，2007年版乃至以前的《体育事业统计年鉴》从未设立过“群众体育”这一条目就足见其重要程度了。体育场地设施作为体育公共服务的基本保证以及影响我国体育公共服务发展的一个重要因素，过去几乎全部用于训练、竞赛和教学，其中大学、中学、小学体育场地占总数65.6%，而用于群众体育的公共体育资源就少之又少了，不过自2008年以后用于全民健身的体育场地设施明显增多，据统计2009—2012年间我国新建体育场地一共为5 487个，其中用于全民健身的体育场地数量达4 718个，占新建体育场地数量比重年均值达到86%，用于训练竞赛的体育场地数量达257个，占新建体育场地数量比重年均值为4.68%，用于教学的体育场地数量达85个，占新建体育场地数量比重年均值为1.55%(表1)。

表1 我国2009—2012年新建体育场地情况一览

注：各类体育场地数据来源于《体育事业统计年鉴》。表2同此。

另据统计，2009—2012年期间由政府命名的群众体育场地总计107 067个，各年度依次为63 918个、12 162个、7 580个、23 407个，而由政府援建的健身路径、篮球场、乒乓球台和小篮板等体育场地数量达968 166个，各年度依次为366 984个、296 327个、121 369个、183 486个(表2)。

表2 我国2009—2012年由政府命名的群众体育场地及政府援建的体育场地数量一览

2.1.2 社会实体组织 体育组织作为根据特定规则开展体育活动的社会实体，其发展在一定程度上反映着体育公共服务的现实状况。仅就2009—2012年间我国体育俱乐部和体育社团数量而言，2009年体育俱乐部达18 637个，与人口数比值为1:7 605，2009年体育俱乐部数量比2008年度增长7.48%；2010年体育俱乐部数为18 401个；2011年体育俱乐部数量增至19 548个，比上年度增长6.23%；2012年体育俱乐部数量比上年度增长11.61%，增长速度较快。再如2009—2012年年终审批注册的体育社团数量按各年度依次为33 735个、28 868个、31 118个、34 806个，其中2009年与2008年相比竟增长了48.4%，而2009—2012各年度与人口数的比值依次为1:39 558、1:46 450、1:43 298、1:38 902，应该说“我国体育社团发展对于提高我国群众体育的组织化水平发挥着重要作用”[3](表3)。

表3 2009—2012年我国体育组织情况一览

注：体育数据来源于《体育事业统计年鉴》，人口数据来源于国家统计局网站。表4同此。

2.1.3 社会体育指导员 社会体育指导员作为不以收取报酬为目的的专门向公众提供传授健身技能、组织健身活动、宣传科学健身知识等全民健身志愿服务并获得技术等级称号的人员[3]，随着《社会体育指导员技术等级制度》和《全民健身条例》的颁布，已然成为提供体育健身服务的重要人力资源。

据《体育事业统计年鉴》披露，2009年我国社会体育指导员认证人数达209 151人，累计1 092 913人(其中国家级1 665人、一级81 417人、二级277 110人、三级732 721人)，人均公益性社会体育指导员指导人数达1 221人；2010年我国社会体育指导员认证人数达272 007人，累计1 263 728人(其中国家级1 211人、一级78 334人、二级345 869人、三级838 314人)，人均公益性社会体育指导员指导人数达1 061人；2011年我国社会体育指导员认证人数达304 309人，累计1 392 609人(其中国家级1 343人、一级86 580人、二级380 102人、三级924 584人)，人均指导人数下降至968人；2012年我国社会体育指导员累计达1 747 175人，人均指导人数继续下降，达775人。从这一统计中不难看出，2009—2012年期间公益性社会体育指导员累计人数由1 092 913人增至1 747 175人，而社会体育指导员人均公益性指导人数则由1 221人减至775人，使体育公共服务在全民健身活动中让更多的群众能得到指导(表4)。

表4 2009—2012年我国公益性社会体育指导员情况一览

2.1.4 国民体质监测 国民体质测定与监测作为衡量全民健身成果、体育事业发展成就和满足社会发展需要的重要标准，据《体育事业统计年鉴》披露，根据《国民体质监测工作规定》和《国民体质测定标准施行办法》于2009—2012年期间所做的监测，按年度依次为2009年国民体质监测受测人员达2 850 985人，累计13 827 929人、测试达标人数2 409 864人而国民体质测试达标率为84.53%，2010年受测人员达3 428 650人，累计16 928 268人、测试达标人数2 769 933人，而国民体质测试达标率为80.79%，2011年受测人员达2 011 712人，累计13 058 063人、测试达标人数1 717 984人，而国民体质测试达标率增至85.40%，2012年受测人员达2 578 539人，累计14 928 279人、测试达标人数2 240 906人，而国民体质测试达标率为86.91%。从不同年度的比较可以看出，国民体质监测对于提高国民健康意识、增加身体素质锻炼等业已起到一定推动作用(表5)。

表5 2009—2012年我国国民体质监测一览

注：数据来源于《体育事业统计年鉴》。

2.2 体育公共服务方式日益多元化

党的十八大以来，我国服务型政府的建设速度越来越快，中央和有关部门要求各级政府积极出台相关措施向那些已经具备条件、信誉良好的社会组织、社会机构和大小企业等购买体育公共服务，用以全面地保障全体国民参与体育的权利，如颇具代表性的江苏省常州市政府购买公共体育服务工作铺开的范围大而广、购买的项目多达31项，应该说从各个不同方面满足了不同群体的健身需求；上海市探索以市民体育大联赛为平台完善政府购买服务机制、加大体育社会组织办赛扶持力度，并支持了承办市民体育大联赛的11个体育协会所采取的“政府承担、合同管理、评估兑现”做法；北京市政府以订单购买方式动员全市各体育社团利用专业优势向特定人群提供针对性的免费专业服务。

3 服务型政府视域下体育公共服务存在的问题

我国体育公共服务尽管在实践中取得了一系列的成效，但是由于历史的和区域经济发展不平衡等原因也存在不少问题，影响并制约了我国服务型政府的建设。

3.1 财政投入不足

近年来尽管在体育场地设施、社会实体组织、社会体育指导员、国民体质监测方面取得了进展，但是在人均的体育事业经费增量、群众体育经费和体育场地面积等方面资金投入明显不足。首先，关于人均体育事业经费增量小的问题，据《中国统计年鉴》和《体育事业统计年鉴》披露，我国人均体育事业经费从2008年的人均23.68元增至2011年的32.38元，4年一共增加了8.7元，平均每年增加2.175元，其增量似嫌太小，如人均体育事业经费最多的省份为107.41元，而最少的省份竟只有6.48元，相差十分悬殊。其次关于人均群众体育经费少的问题。据查2009—2012年期间各省群众体育经费发现，2009年除了北京、上海、甘肃之外，其余省份人均群众体育经费均未达到3元，2009年天津人均群众体育经费由2008年的15.68元减至1.73元下降速度最快，而2009年甘肃人均群众体育经费由2008年的0.98元增加2.03元则上升最快；2010年安徽、河南、贵州、云南、青海人均群众体育经费均处于1元以下；2011年云南上升到2.04元、湖南下降到0.8元，人均群众体育经费仍然在1元以下的省份有安徽、河南、贵州、湖南、青海，2012年人均群众体育经费在1元以下的仍有3个省份，即河南、青海和山西，在2009—2012年体育事业经费当中仅群众体育经费支出总额按各年度依次为211 944.4万元、223 684.8万元、26 6174.1万元、325 537.6万元，可是人均群众体育经费则显得过于偏低，总体上我国体育公共服务投入仍然不足，人均群众体育经费有待提高(表6)。

再次，关于人均体育场地面积小的问题。据第五次和第六次全国体育场地普查数据公报披露，2003—2013年全国体育场地总数增加84.46万个，而人均体育场地面积只增加了0.43 m2，每万人拥有体育场地数增加5.87个，虽说公共体育场地供给问题在一定程度上有所缓解，却仍然满足不了广大居民日益增长的公共体育需求，这从另一个侧面反映了体育财政投入不足的实情，因为体育公共服务发展一刻也离不开积极的公共财政投入(表7)。

表6 2009—2012年我国东、中、西部省(市)人均群众体育经费情况一览(单位：元)

注：根据各省群众体育事业经费及人口数整理得出。

表7 全国体育场地普查数据一览表

注：相关数据来源于国家体育总局网站。

3.2 城乡服务失衡

我国城乡体育公共服务的显著差异主要体现在体育经费、体育场地、公益性社会体育指导员和居民满意度等方面。首先关于体育经费、体育场地、公益性社会体育指导员分配存在着不均衡的问题。据第五次全国体育场地普查结果显示，城市拥有的体育场地比重为91.81%，乡(镇)村所占比例仅仅8.18%，而公益性社会体育指导员的90%则分布在城市里，仅有的10%左右活动在农村里，这凸显了城乡之间体育公共服务的显著差异。其次，关于居民满意度不一致的问题，据本文抽取的东部(北京、天津、上海、江苏、浙江、广东)、中部(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)和西部(贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏)省市调查样本显示，东部、中部和西部城乡居民对于体育公共服务供给满意度不相一致，东部城乡居民对于体育场地、体育组织、体育指导、体育活动、体育信息等供给服务满意度最高，明显优于中部和西部，而东部城乡居民对于体育场地服务满意度为中部的1.49倍、西部的2.27倍，对于体育组织服务满意度为中部的1.39倍、西部的2.56倍，对于体育指导服务满意度为中部的1.3倍、西部的2.65倍，对于体育活动服务满意度为中部的1.39倍、西部的1.78倍，对于体育信息服务满意度为中部的1.44倍、西部的1.87倍，再就是城乡居民对于体育公共服务供给满意度不相一致，即城市居民满意度明显高于农村，西部的体育指导服务和体育信息服务满意度较低，分别为6.2%和7.9%，由于历史的和区域经济发展不平衡等原因，不仅未能缩小我国东部与中部、西部之间以及城乡之间的明显差距，甚至拉大了城乡之间在体育公共服务方面原本就存在的不均衡性(表8)。

表8 不同区域居民对体育公共服务满意度一览

注：该数据经过各省群众体育事业统计数整理得出。

3.3 供给主体单一

我国政府作为体育公共服务供给唯一主体在现实的体育公共服务供给当中存在着严重缺位，因为GDP增长的经济激励机制只能促使地方政府官员更多地关注本地经济增长绩效；所以才使得政府在体育公共产品提供和生产中未能摆正自己的位置，即政府直接提供体育公共产品并不等同于政府生产该产品、政府购买体育公共产品并不等同于政府管制该产品，说到底供给主体过于单一才导致了体育公共服务供给的严重短缺和效率低下，未能发挥社会组织作用，未能放开更多非政府组织参与体育公共服务的结果，既限制了体育公共服务发展又无法满足城乡居民日益增长的体育公共服务需求。不仅如此，供给主体过于单一的弊端也抑制了体育公共服务效率的持续提高。据抽取的东部(北京、天津、上海、江苏、浙江、广东)、中部(山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南)和西部(贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏)省市调查样本显示，“我国东部、中部和西部省市体育公共服务的平均效率水平分别为0.943，0.670，0.805”[4]。东部的体育公共服务效率水平优于中部和西部，而通过东部、中部和西部同一区域不同省市之间相比，其中比较东部不同省市后发现，北京、上海、江苏、浙江一直处于高效率水平行列，其次为平均效率得分0.995的天津，广东得分仅为0.843平均效率最低，这与2009年低效率有直接关联，及至2010—2012年效率水平有所提高，可以说经历了由低到高的转变，如中部不同省份中河南的体育公共服务处于高效率，而江西仅为0.451平均效率水平非常低，在全国所调查的省市中处于最低值，再如西部不同省份中青海、贵州体育公共服务效率水平较高。通过调查发现各省市之间差距较大，总体上我国体育公共服务效率有待于提高(表9)。

4 服务型政府视域下体育公共服务的对策

4.1 加快观念转变，正确理解体育公共服务的辩证关系

4.1.1 准确理解体育公共服务投入与产出的辩证关系 加快观念转变，认识必须跟上。要准确地理解体育公共服务投入与产出的辩证关系。如果短期内对于GDP增长无显著促进作用的事业项目政府不积极、社会不买账、百姓不关心，那么又有谁会关心体育公共服务呢？体育公共服务作为只见不断投入、不见短期产出的一个长项，确实需要富有头脑、富有远见、富有魄力的决策者团队。体育公共服务的投入如同个人身体资本的投入，虽说不会有立竿见影的效益产出，却是最为划算、最有价值、最有眼光的一项资金投入，因为城乡居民的身心健康可以降低全社会的医疗费用支出、可以促进全社会消费潜力的增长、可以提高个人生活质量和可以延长人的寿命等，所以倡导体育公共服务，加快观念的转变势在必行。

4.1.2 正确理解体育公共服务产业性与商业性的辩证关系 当前我国体育产业与国外相比固然缺乏内生动力与外部激励，但是当下国人意识中似乎更为缺少有关体育公共服务所蕴含的巨大商机与市场潜力这一应有认识。因为在人们的衣、食、住、行等生存基本问题得到解决以后更为看重自身生活质量的提高，所以体育产业作为第三产业中一个重要产业不能只盯住竞技体育及其观赏性强的项目，还要将目光更多地转向城市白领阶层、适当地投向日益成熟与健全的社区组织。

表9 2009—2012年我国东、中、西部省(市)体育公共服务效率综合情况一览

注：该数据经过各省体育公共服务投入与产出计算得出，其中投入指标包括人均体育事业经费，而产出指标则包括每万人体育场地面积、体育组织、公益性社会体育指导员和国民体质受测人员。

4.1.3 充分认识体育公共服务分层与分众的重要性 我国体育公共服务在城乡之间、在东部与西部不同区域之间存在的显著差异不足以成为影响我国体育公共服务发展的充分理由，如体育场馆数量问题，农村地区就没有必要与城市相比，而与之相关的数量统计也不应该将城市与农村合在一起统计。因为一方面农村大量青壮年人口以各种方式流向城市，另一方面城市作为人口聚集地、产业集中地在文化产业吸引力方面远远高于农村。所以体育公共服务重点还要放在城市不同收入不同职业人群当中，从成本与价格上设计“高中低”搭配并以中间为主体的体育消费项目层次，与此同时必须规避农村人口成为麻将、赌博甚至迷信、邪教等落后休闲主体，不仅要发展和培育符合当地特点的体育项目，甚至有必要大力提倡健康生活方式。

4.2 挣脱体制羁绊，理清权责创造良好发展环境

4.2.1 加速体育公共财政向民生化转型步伐 挣脱体制羁绊，权责必须分清。要加速体育公共财政向民生化转型步伐，当前我国体育公共服务在存在着城乡之间、区域之间不平衡问题以及供给主体单一、效率低下问题的情况下，一则我国立法机构有必要在体育法及相关法律中确定体育公共财政与经济发展同步比例，保障体育公共服务资金的基本增长幅度与教育、医疗、文化等领域平衡，促进社会的全面进步；二则在城乡之间、东部与西部之间确立差异化发展战略，如在不强求绝对平均、立足于改善民生与努力提供更多公共服务产品前提下予以针对不同地区的习俗风尚、当地群众的喜好传统，富有针对性地扶持与发展相适应的体育活动；三则在权责分配上要明确而又合理地划分竞技体育与大众体育之间、政府体育管理与民间体育活动之间的体育公共服务资金运用。

4.2.2 创造民间体育组织健康成长和市场力量充分发育的良好环境 挣脱体制羁绊，要创造良好环境。创造民间体育组织健康成长和市场力量充分发育的良好环境，一则有必要根据需要及时地予以修改《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等相关规定，旨在改变群众社团组织“既要在民政部门进行登记，同时也要受到业务主管部门的管理”[5]的双重管理体制，尽快地清除那些不利于民间体育组织发育、成长以及引入市场资本力量的行政干预因素；二则政府有必要在民间体育组织的发育与市场资本力量的成长上既给予政策上的支持又动用市场手段、商业力量予以解决现实问题，放开门槛限制、借用市场手段寻求供需间平衡，市场资本进入时要在彩票发行、俱乐部会员发展、体育公共场所经营等方面给予支持以扩大资金来源。

4.3 狠抓制度建设，完善法律法规与监督机制

4.3.1 从法律法规的完善与整饬上下大功夫 狠抓制度建设，规矩必须到位。要从法律法规的完善与整饬上肯下大功夫，目前我国体育公共服务领域尚无一部专门的法律法规，难以规范全国不同区域的体育公共服务事业，而关于在全社会开展群众性体育活动的文字表述，《中华人民共和国宪法》似嫌失之太笼统太含糊，《中华人民共和国全民健身条例》则早已不怎么适应时代发展与现实需求，即使从一部专门的《中华人民共和国体育法》里无论如何也找不到关于体育公共服务的内容，这样一来所产生的问题，一是政府的体育公共服务职责无法予以准确界定和有效制约，二是市场力量与民间资本的引入难以得到卓有成效的法律保障，三是政府与企业之间体育公共服务的权利、职能与义务等分工没有了制度规范。如体育公共服务中不可或缺的社会体育指导员一职，有关的职业定性、编制归属、资格管理等一系列问题就需要一个既详细又准确的界定，单纯地抱怨各省市社会体育指导员数量多与寡则无助于问题的解决，由此可见修订《中华人民共和国体育法》、颁布体育公共服务行政法规、制定体育公共服务规章乃至完善体育公共服务法律法规势在必行，以便做到有法可依。

4.3.2 从监督机制的建立健全上下功夫 狠抓制度建设，监督机制也要跟上。从监督机制的建立健全上肯下功夫，监督制约机制作为确保体育公共服务不可或缺的重要手段，整个体育公共服务过程一刻也离不开监督与制约，“各级政府既要直接监管体育公共服务全过程又要引导社会公众监管公共服务质量，通过社会监督确保体育公共服务内容落到实处”[6]，应该说政府监督与社会监督到位与否，直接关系到制度监管、过程监管、审计监管、评估监管的成败，直接涉及到全国各地体育公共服务的优劣。

5 结语

公共服务价值取向随时代发展而变化，公共服务价值理念已然由单纯注重效率、追求投入产出比的最大化转向了注重人民的满意度。广大城乡居民对体育公共服务的满意度在一定程度上既可以反映出我国体育公共服务的一般状况，也能够从另一个侧面反映出城乡居民基本的体育休闲及体育运动需求。随着社会经济的发展、人民生活水平的提高、人们余暇时间的增多，体育休闲活动越来越受人喜爱、体育运动越来越扮演着重要角色，而广大城乡居民的这一主体需要已经成为促使体育公共服务不断生成与发展的基础。深信 2014年9月国家关于“加快发展体育产业、促进体育消费推动大众健身”政策的出台，我国体育公共服务供给力度不足、供给方式单一、运行效率不高等问题会尽快得到解决，我国服务型政府建设过程中体育公共服务的制约因素会加速得到清除，城乡居民参加体育活动的权利会逐步得到保障。

[1] 樊炳有.体育公共服务的理论框架及系统结构[J].体育学刊，2009，16(6):14-19.

[2]易剑东.中国体育公共服务研究[J].体育学刊，2012，19(2):7-8.

[3]李丽，张林.民生财政视域下的民生体育发展研究[J].体育科学，2013，33(5):3-12.

[4]袁春梅.我国体育公共服务效率评价与影响因素实证研究[J].体育科学，2014，34(4):3-10.

[5]马宏俊.政府体育公共服务体系法律规制研究[J].体育科学，2013，33(1):3-9.

[6]邰鹏峰.政府购买公共服务的监管成效、困境与反思[J].辽宁大学学报(哲学社会科学版)，2013，41(1):95-98.

责任编辑：刘红霞

Sports Public Service Construction from the Perspective of Service-oriented Government in China：Achievements and Problems

CAO Xiuling
(School of Physical Education，Hubei University of Education，Wuhan 430205，Hubei，China)

In the course of constructing service government，sports public services of sports location facility，sports entity organization，social sports instructor，national fitness and health monitoring etc.have made certain achievements，but there still exist problems of financial investment insufficiency，city and countryside service unbalance，supplies body singleness and so on，because of history and unbalance in region economy development.Only when we adopt countermeasures of quickening idea transformation，breaking loose system fetters，vigorously promoting system construction and so on，the restriction factors of sports public service could be eliminated gradually and sports right of inhabitant of city and countryside could be substantive safeguarded.

service-oriented government；sports public service；sports location facility；sports entity organization；social sports instructor；national fitness and health monitoring

2015-09-11；

2015-10-26

全国教育科学规划2015年度教育部重点课题“我国高校体育公共服务体系构建研究”(课题批准号：DLA150262)。

曹秀玲(1968—)，女，副教授，博士，主要研究方向为体育产业与体育文化。

G80-053

A

1004-0560(2016)02-0052-07

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