新常态下省以下地方审计机关人财物统一管理之管见

王小平

最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出了对省以下地方审计机关人财物进行统一管理，这是新常态下我国审计发展史上重要里程碑。搞好这次改革，对进一步完善现行审计体制、强化审计监督工作，具有十分重要的意义。

一、省以下地方审计机关人财物统一管理是适应新常态的需要

当前我国经济和社会正处于发展的“新常态”，对省以下地方审计机关人财物进行统一管理，从本质上说，就是在现行的省以下地方审计机关双重管理体制上，进一步强化上级审计机关对下级审计机关的领导，加强审计工作，使审计工作更好地适应经济社会发展“新常态”。

一是有利于依法独立行使审计权，提高监督能力。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理，核心是保障地方审计机关依法独立行使审计监督权，从地方审计机关领导干部管理、机构编制和人员管理、经费预算和资产管理、审计项目计划统筹管理、审计执法责任、审计信息化等方面，均由省级审计机关统一管理，有利于上级审计机关对下级审计机关的支持和关爱，减少地方政府制约，排除对审计工作的各种外部干扰，实事求是地披露相关问题，更好地发挥审计在新常态中的监督和促进作用。

二是有利于统筹审计力量做好重点工作，提高审计质量。对省以下地方审计机关人财物统一管理，有利于加强审计项目统筹，确定重点审计领域、编制中长期审计规划和年度计划，保证在一定周期内实现审计全覆盖；有利于上级审计机关统筹本地区审计资源，集中力量做好重点审计项目，避免重复审计，堵塞审计监督漏洞；有利于建立审计成果和信息共享机制，加强地方各级审计机关，不同审计项目之间的沟通交流，提高审计质量。

三是有利于加强地方审计干部队伍建设，提高人员素质。对省以下地方审计机关人财物统一管理，有利于把住审计人员“入门”关，提高审计人员的职业胜任能力；有利于从严管理审计干部，打造一支政治素质高业务能力强的审计队伍；有利于加强审计干部思想作风建设，提高审计人员依法审计的能力。

四是有利于强化上级审计机关对下级审计机关直接领导，提高审计效率。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理，将加强对下级审计机关班子成员的管理，强化对地方审计机关的机构设置、人员配备、绩效考核、职务升降等组织领导；在审计计划、项目实施、审计报告、质量检查、审计程序上逐步实现网上审理、网上计划管理、数字化审计、送达审计、网上培训等方面实现资源共享，有利于审计质量提高。

二、省以下地方审计机关双重领导体制难以适应新常态

目前，我国省以下地方审计机关实行的是地方政府和上级审计机关双重领导体制，这种体制难以适应经济社会发展“新常态”。

1.难以保障省以下地方审计机关依法监督的独立性。现行的省以下地方审计机关双重领导体制，地方审计机关领导干部管理、人员编制、职务升迁等都主要受制于地方政府；地方审计机关的经费来源、人员工资、福利奖惩都由地方政府决定。而上级审计机关仅是对下级审计机关进行业务指导，下级审计机关班子成员任免征求上报审计机关意见也仅是图程序、走过场而已。在这种双重领导体制下，地方审计机关在揭露、查处地方部门和单位违法违规问题和提出处理意见时，不得不听命于地方政府领导，独立行使审计监督权就成为一句空话。

2.难以保障省以下地方审计机关依法监督的公正性。从长远和整体看，国家利益和地方利益是一致的，但是两者利益有时也会产生矛盾，地方政府在履行职责时会优先考虑地方利益，并以保护这种利益为己任。由于下级审计机关吃、住、行的生活安排和工作环境都由地方政府决定，当审计中发现地方利益和国家利益相冲突时，必然会服从地方利益，影响对地方政府依法监督的公正性。

3.难以保障省以下地方审计机关依法监督的规范性。现行的省以下地方审计机关双重领导体制，审计机关按照法定程序制定的审计计划和具体执行审计过程中，地方政府领导有时往往会超越审计监督的范围和权限，给地方审计机关交办一些与审计工作不着边际的业务，影响地方审计机关规范性执法。

4.难以保障省以下地方审计机关依法监督的全面性。实行审计全覆盖是中央、国务院交给审计机关的一项重要任务，现行的省以下地方审计机关双重领导体制，基层审计范围受到局限，一些如国税、地税、供电、邮政、电信、移动、烟草、银行等与经济活动密切相关的单位均属于条管，不属于基层审计机关监督范围，再加上上级审计机关授权审计很少，这些条管单位多年没有审计，形成了审计盲点。

三、省以下地方审计机关人财物统一管理需要适应新常态

正确把握省以下地方审计机关人财物统一管理需要处理方方面面的关系，使审计工作主动适应“新常态”。

一要处理改革创新与遵守宪法法律规定的关系，体系“依法性”。现行的地方审计机关双重领导体制是根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国审计法》确定的，实行省以下地方审计机关统一管理，要在现行法律框架内进行改革，省以下地方审计机关围绕各级地方党委、政府中心工作开展审计的职能没有变，只能在保障地方审计机关依法独立行使审计监督权的政策措施、保障机制、工作制度，运转方式等方面作一些调整和优化。

二要处理上级审计机关与地方政府的关系，体现协调性。对省以下地方审计机关人财物实现统一管理后，地方审计机关除按上级审计部门要求依法独立开展审计外，还必须继续发挥审计工作更好地服务地方经济发展的作用，除了参加上级审计机关统筹的审计项目以外，还要结合当地中心工作，提出项目计划，报上级审计部门批准实施，上级审计机关应支持下级审计机关的工作，统筹组织审计力量，开展本地区重大项目审计，要统筹协调好上级审计机关和地方政府的关系，既赢得上级审计机关对工作的重视，又赢得地方政府的支持，促进审计业务工作提升和地方政府经济社会发展。

三要处理上级审计机关与下级审计机关的关系，体现整合性。对省以下地方审计机关人财物实行统一管理，并不意味着上级审计机关直接安排下级审计机关的所有审计工作，上级审计机关统筹省级范围内的审计资源，省以下地方审计机关应主动接受、积极推进。同时下级审计机关也要注重本地实际和特点，在完成统筹省以上审计项目的情况下，发挥地方审计机关的自主性和创造性，结合本地区实际开展一些自选项目，对本地区重点资金、重点项目实施审计，为地方政府经济和社会发展作出贡献。

四要处理全覆盖审计与重点审计的关系，体现科学性。实行审计全覆盖，是党中央国务院交给审计机关的一项任务，省以下地方审计机关人财物统一管理后，有利于上下级审计机关构建横向到边、纵向到底的全覆盖审计监督网络。要坚持科学规划、统筹安排、分类实施，在摸清审计对象底数的基础上，分类确定审计重点和审计频次，对重点部门、单位以及关键岗位的领导干部加大审计频次，提高审计能力和频率，确保审计监督实效，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。

（作者单位：南城县审计局）