档案馆馆藏政府公开信息结构与利用情况分析——以浙江省档案馆为例

1 档案馆作为政府公开信息查阅点和依申请公开受理点的背景

政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条规定:“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”各级国家档案馆按照《条例》的要求，建立政府信息查阅点，认真开展政府信息公开查阅服务工作。

就档案馆政府信息查阅点建设内容而言，目前国家尚无统一的规定。2008年6月，浙江省档案局制定了《浙江省国家综合档案馆政府信息公开查阅场所建设规范（试行）》，对建立政府信息查阅场所所需场地、设施、设备、经费和人员等问题作了规定，要求建立健全政府信息报送、利用等各项规章制度，督促同级政府机关部门及时报送主动公开的政府信息，做好政府信息的收集、整理、编目、保管和利用，为公民、法人或其他组织获取政府信息提供便利。同时，要求被确定为政府信息公开申请受理点的档案馆应制定政府信息公开申请受理制度，公布政府信息公开申请受理、转送、审批和答复程序，建立畅通的政府信息公开申请转送审批机制。

属于政府应主动公开的信息包括:涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息；需要社会公众广泛知晓或者参与的信息；反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息；其他依据法律、法规和国家有关规定应主动公开的信息。

2 档案馆馆藏政府公开信息的结构状态

2.1 馆藏政府公开信息的主要来源

浙江省档案馆馆藏政府公开信息主要集中在现行文件阅览中心，该中心经浙江省委办公厅、省政府办公厅同意于2002年9月建立，2003年3月18日正式向社会开放。中心收集了省政府及其组成部门和省直属各单位制定、编印的各类非保密性政策、法规文件，即平常所说的可公开的“红头文件”。《条例》第十六条规定，“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”，因此这些“红头文件”一般由纳入省档案馆接收范围、具有主动公开政府信息职责的省级单位主动报送。具体地讲，主要包括省政府办公厅、省信息产业厅、省国土资源厅、省财政厅、省文化厅、省监察厅、省总工会、省教育厅、省民政厅、省劳动和社会保障厅、省建设厅、省科技厅、省商务厅、省食品药品监督局、省工商行政管理局等82家省级单位。

《浙江省政府公报》（原《浙江政报》）、浙江省政府门户网站、浙江政务服务网也是省档案馆馆藏政府公开信息的重要来源。《浙江省政府公报》由省政府公报室赠阅，供利用者查阅。浙江省政府门户网站的有关内容，早期由现行文件中心工作人员在“政府信息公开”等栏目中查找并下载有关主动公开的政府信息，供利用者查阅；近年来中心配置了有关设备后，一般由利用者自行检索查阅。浙江政务服务网上的“阳光政务”等栏目，也是公众查询政府重点公开信息的平台。

2.2 馆藏政府公开信息的主要内容

省档案馆馆藏的政府公开信息以文件为主，同时还有大量的资料及文件汇编，如《政策法规参考》《国土资源政策法规文件汇编》《统战政策文件汇编》《工商行政管理文件选编》《城乡建设文件选编》《人事文件选编》《环境保护文件选编》《劳动工作文件选编》等。这些文件和资料内容涉及经济建设、教育科技、医疗卫生、劳动人事、社会保障、城乡建设和管理、民政福利、国土资源管理、外经外贸、农业林业水利气象、环境保护、精神文明建设、公安消防等。

近年来，浙江省政府力推浙江政务服务网，档案馆作为提供政府服务的参与部门和政务服务网网上信息的最终收藏单位，可为公众提供行政权力清单、部门责任清单、企业投资负面清单、财政专项资金管理清单，以及其他如“三公”经费、扶贫专项资金等信息。

2.3 馆藏政府公开信息的收集状况

省档案馆馆藏的政府公开信息，包括文件和资料两种类型，数量近25000件，以纸质文件为主，时间跨度从2000年起至今。从近5年来政府公开信息的收集情况看（见图1），省档案馆2012年“红头文件”收集数量达到峰值为1703件，比2011年增长45%，但之后数量骤降，2013年仅为上一年度的61%；2014年降到5年中的最低点，仅为2013年的34.5%，但随之反弹，2015年略有增长，2016年上半年收集到680多件“红头文件”。资料收集状况亦相似。

3 馆藏政府公开信息的利用状况

到档案馆利用政府公开信息的社会公众，一般以查找政策性文件、解决个人切身利益为主要目的，利用者查阅的目的性比较明确，提出的问题比较直接、单一。这一点从2011年至2015年省档案馆政府公开信息利用情况统计表可以看出，即利用人数占查档接待总人数的比例明显高于查阅卷数与调档总数的比例，这说明利用者前来利用的目的非常明确，要查找的文件针对性强。从利用者查阅的文件内容看，以省级政府、劳动、人事等方面的文件为主，目的是解决本人或家人的工资、工龄、福利、离退休待遇等问题。

从近5年政府公开信息利用情况（见表1）来看，利用人数平均每年达400余人，利用人次近500人次；查阅文件数量年均2200余件；复制页数平均每年为3400多页。

表1:2011年至2015年浙江省档案馆政府公开信息利用情况统计

4 问题与建议

档案馆作为政府公开信息查阅点和依申请公开受理点，除被动接收有关机关报送的公开信息，被动等待利用者上门外，还应做什么、该怎么做，已成为档案部门面临的一大问题。

图1:2011年至2015年浙江省档案馆政府公开信息收集情况统计（数据来源:浙江省档案馆查档接待室）

首先，政府公开信息向档案馆报送的渠道和种类单一，报送时效有待提高。虽然《条例》规定了行政机关有向国家档案馆主动提供公开政府信息的职责和义务，但在执行过程中，这项规定的约束力并不强，提供什么信息、什么时候提供也无确切规定，且行政机关（确切地说应该是信息报送人）的自由裁量权过大，以至于有些机关不提供或不及时提供，档案馆也无可奈何。就我省而言，虽然近年来省档案局一直对政府组成部门进行档案专项考核，但并没有对政府公开信息报送情况进行过考核或专项督查。

其次，档案馆馆藏政府公开信息利用面临网络等新媒体的挑战。近些年，政府网站覆盖率非常高。2013年度中国政府网站绩效评估显示，中央和省级政府网站普及率达100%，地、市级达99%以上，区、县级超过85%。政府网站日常运维保障机制进一步完善，重点领域信息公开稳步推进，服务水平持续提升。在网络新媒体环境下，政府信息公开日益变得立体化，公开方式更加贴近需求、公开内容更具实效、公开渠道更为畅通，政府网站在政府信息公开中发挥着主阵地作用。

对此，档案馆应如何作为？笔者认为，政府网站固然有其优势，但其信息分散的特征比较明显，不同部门保管着不同的信息。档案部门保存的信息具有高度聚合性，如果能把这种集聚的信息进行加工整合，其发挥作用的效果显然是政府网站无法比拟的。到档案馆来查阅利用政府公开信息的公众，一般来说比较关注档案馆的网站，如果省档案馆能把现有的近25000件政府公开信息经过数字化加工，按专题或某一特征建设数据库，在浙江档案网站上发布，就有望扭转到档案馆查阅利用政府公开信息的公众人数日益下降的现状。

再者，公开信息成为“二套文件”的处理方式有待探讨。2002年以来，各机关开始向档案馆提供政府公开信息，根据现行《档案法》的规定，省级档案馆应接收省级单位自形成之日起满20年的档案。随着机关全部档案的移交，这些已经提供给档案馆的公开信息就成为“二套文件”，对此，档案馆该如何处理，是继续单独保存，还是可以销毁处理，到目前为止没有可以借鉴的实例。继续单独保存，要投入库房、经费、人员，从档案唯一性的基本特征来说，也显得多余。笔者认为，比较合适的方式是，通过数字化加工后，原来各机关报送的公开信息如与该机关向档案馆移交的档案有重复的，原来报送的纸质文件可以销毁。

总之，档案馆馆藏的政府公开信息，是档案馆馆藏资源的重要组成部分，管理利用好这些信息，对于推进政府信息公开的立体化、加速政府信息公开走入“阳光季”，以及提升档案馆公共服务能力，都具有重要意义。

[1]《中华人民共和国政府信息公开条例》.中华人民共和国国务院令第492号.

[2]《浙江省政府信息公开暂行办法》.浙江省人民政府令第302号.

[3]《浙江省国家综合档案馆政府信息公开查阅场所建设规范（试行）》.http://www.zjda.gov.cn/mobile_site/ywzd/201409/t20140929_323578.html.

[4]张晓娟,段先娥.政府信息公开视域下档案馆网站发展对策[J].中国档案,2016（2）:76-79.

[5]卢维珠.档案开放与保密及政府信息公开之间的矛盾分析[J].浙江档案,2016（2）:57.

[6]姜洁.政务公开，让权力在阳光下运行——党的十七大以来政务公开工作情况综述[N].人民日报 ,2012-08-28（2）.

[7]余荣华,丁依霞.信息公开走向立体化[N].人民日报.2014-05-29（14）.