农牧区流动公共文化服务供给研究

白云 席锁柱

摘 要：公共文化服务作为公共服务的一个基础单元，是满足公众文化需求的有效保障，流动公共文化服务是符合农牧区实际并且在农牧区可行的供给形式，在实现城乡公共服务过程中发挥着重要作用。本文试图从流动公共服务问题的提出、流动公共文化的正当性分析以及优化农牧区流动公共文化服务的基本思路来探究农牧区公共文化服务创新。

关键词：农牧区;流动公共文化服务;供给

中图分类号：G913   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0150-03

在构建服务型政府体系中，广大农牧区是公共服务覆盖的重点区域，实现偏远地区公共服务的均等化既是满足公众的公共需求又是促进社会和谐稳定的必然要求。针对城乡之间、地区之间，尤其是针对城市和农牧区之间公共服务供给不均等的现实情况，探究一种适宜的公共服务供给模式是很有必要的。

一、问题的提出

流动公共服务是相对于固定公共服务而言的，固定的公共服务是指具有固定的服务空间、服务人员、服务设施以及体系完备、供应规范的公共服务提供方式。相对而言，流动公共服务就是指那些为满足偏远落后地区群众公共需求，以“流动”形式提供的没有固定的服务空间且服务设施具有流动性特点的公共服务。显然，这种“流动”性的公共服务是依据服务对象的不同、供给环境的差异而采取的一种供给方式。流动公共服务作为公共服务供给的一种新模式，是对传统“一站式政府”“代理政府”的必要补充。传统的“一站式政府”“代理政府”不具备在经济水平不发达、城市化水平较低、地域偏远以及人口密度不高的情况下满足公众需求的优势，引入流动公共服务新模式既是满足不同服务对象公共需求的需要又是实现公共服务均等化的需要。它作为一种特殊的公共服务，能够在流动中满足群众的公共需求，它所提供的公共产品和服务具有“可流动性”，它是一种利民、便民的公共服务，是提高服务覆盖面、延长服务半径、推动公共服务可持续发展的有益模式。而流动公共文化服务作为公共服务的一个基本单元是实现农牧区公共服务均等化的有效载体之一。早在20世纪70年代末，内蒙古伊克昭盟（现鄂尔多斯市）行政公署就针对地区地域广阔，人口稀疏且分布不均匀的实际情况，在当时的伊金霍洛旗伊、杭锦旗进行流动文化服务试点工作。这一举动在当时引起了区内外广泛关注并迅速推广到了其他旗县区。自20世纪80年代以来，苏木乡镇的流动文化服务车就载着图书、电影、文艺表演等活跃在广大农牧区，得到了农牧区群众的热烈欢迎，为丰富农牧区群众的文化生活发挥了积极作用。流动文化车也从当年的勒勒车、畜力胶车、拖拉机发展到今天的机动越野型面包车。1987年，国家文化部在伊克召盟（现鄂尔多斯市）召开了来自全国11个省区代表参加的流动文化车现场会，向全国推广鄂尔多斯地区开展流动文化车活动的先进经验。这使得鄂尔多斯地区在开展流动公共文化供给模式上奠定了良好的基础并且积累了一定的经验。

二、流动公共文化服务的正当性分析

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化”，强调了要用法治化的形式保障公民的“文化权利”，可见公民文化权利的重要性。文化权利是民主社会公民的基本权利之一，文化公平也是和谐社会的基本特征之一，实现、维护和保障公民的基本文化权利，满足群众多样化、多层次文化需求既是全面建设小康社会的基本要求，也是构建社会主义和谐社会的基本任务。广大农牧区幅员广阔、交通不便、地域人口稀疏，传统的“一站式政府”“代理政府”在提供公共服务的时候不能满足农牧区公众的公共需求，在公共文化服务领域更是如此。例如在内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗独贵塔拉镇，横亘东西的库布其沙漠将全镇划分为沿河地区和梁外地区，沿河地区自然条件较好，人口密集，而梁外地区生态环境恶劣、人口稀少。在梁外地区，一些农牧民的住所距离嘎查（村）的文化活动室近一二十公里，远则四五十公里，距苏木文化站则更远。这些农牧民在享受公共文化服务的权益上没有保证并且在有享受公共文化服务的意愿的前提下往往因为地域的限制无法满足。在内蒙古的广大农牧区，有不少地方的实际情况和前面所提到的梁外地区十分相似，农牧民享受公共文化服务相对较少，基本的公共文化权利难以保障。

众所周知，固定的公共文化服务设施在农牧区覆盖范围有限，辐射能力也比较弱，在服务和产品供给既定的条件下往往不能满足距离较远的公共文化服务需求。对农牧民来说，公共文化设施越近他们就越有机会和条件去消费公共文化产品，而那些超出公共文化服务辐射范围或者距离较远的农牧民往往会因为消费的成本问题而被迫放弃公共文化产品的消费，这些成本往往是决定他们是否消费的主要因素。在这种情况下，距离与农牧民消费意向之间呈现出了负相关，即距离越远农牧民消费越高，反之越低。于是突破公共文化设施的地域限制就成为农牧区公共服务制度安排的一项硬任务。因而需要流动公共文化服务这种供给形式来突破地域对公共文化服务设施社会效益和经济效益发挥的限制，从而更好地适应农牧区的实际。从经济学角度来看，对于具有正外部性的产品来说，个人的消费活动会通过某种方式对个体或者整个社会产生积极的影响，流动公共文化服务作为农牧区社会事业的重要组成部分，它所提供的文化服就具有很强的正外部性，它突破了地域限制而且所提供的服务对农牧民的精神和物质方面的外部性更加明显。经济的发展和文化的进步是衡量社会文明程度的重要标志，文化作为一种软实力，同时也是社会经济发展的主要驱动力之一。当前的城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，在城乡之间、经济发展水平不平衡的地区之间存在文化服务差距的情况下，需要做到公共文化服务均等化、标准化来缩小差距，在农牧区开展流动公共文化服务是必要的举措。

三、探索农牧区流动公共文化服务的新途径

流动公共文化服务是和农牧区的实际情况紧密结合的，是符合农牧区实际的公共服务供给方式之一。但是农牧区的流动公共文化服务与农牧民的实际需求和国家公共文化服务体系构建的标准存在着差距。集中表现为功能设计不合理、投入不足、结构不合理、权责体系不明确、供给主体单一等，所以要逐步优化农牧区流动公共文化服务要做到以下观点。

1.强化流动公共文化服务的功能设计

构建服务型政府，转变政府职能是地方政府改革的紧迫使命和战略任务，既然要构建服务型政府，就得不断地在实践中构建起公共服务体系。构建公共文化服务体系，要使城乡居民的文化服务基本文化权利得到保障，公共文化需求得到满足。在构建过程中要体现公共文化服务的基本性、公益性、便利性和均等性特征，流动公共文化服务正是符合了公共文化服务的上述特征，是提高公共文化服务质量和效益的可取途径。当前农牧区流动公共文化服务受制于现有的体制和标准，流动公共文化服务即使存在也是停留在一般意义上的，不能真正同农牧区的文化传统、历史背景、民俗风俗等方面做到深层次的结合。它的实际供给和农牧民需求方面存在着“断层”现象，这种“断层”体现在农牧区人文特色方面的错位。流动公共文化服要想在农牧区公共文化服务体系构建中发挥作用，就要对流动公共文化服务进行合理的功能设计。功能设计是指按照产品定位的初步要求，在对用户需求及现有产品进行功能调查分析的基础上，对所定位产品应具备的目标功能系统进行概念性构建的创造活动。就公共文化服务提供的主体而言，政府作为重要主体之一，要对农牧区公众的公共文化服务需求进行调查，根据农牧民的实际需求状况，对流动公共文化服务的功能进行选择和识别，因地制宜地提供流动公共文化服务，在结合实际中不断完善公共文化服务体系的构建。针对流动公共文化服务自身而言，要在构建公共文化服务体系的进程中不断地进行自身的功能设计，与固定的公共文化服务优势互补，带动农牧区公共文化的繁荣发展。此外，流动公共文化服务在具有服务功能和宣传功能的基础上要不断发挥它的经济功能。在公共文化服务体系构建中，流动公共文化服务要结合农牧区地区特色，在供给服务的过程中发挥它的号召力和影响力，适当的推动农牧区特色经济的发展，培植农牧区新的经济增长点。

2.优化流动公共文化服务的投入和产出

文化事业经费是衡量政府对公共文化投入的主要指标之一，是反映文化事业发展状况的重要保障。随着经济的不断发展，政府在农牧区文化事业上的投入不断加强，结构不断得到优化，但是公共文化服务经费总量依然不足，制约着农牧区流动公共文化服务的供给。例如“十一五”前4年，内蒙古文化事业经费占财政支出的比重分别为0.42%、0.49%、0.45%、0.51%[1];2009年、2010年和2011年的内蒙古文化事业费占财政支出的比重分别为0.47%、0.50%、0.43%。2009年以来文化事业费一直在0.4%以下，2011年仅为0.13%[2]。由于农牧区文化事业的历史欠账较多，虽然文化事业经费增额不断上升，但是不能彻底改变困扰文化事业发展的“拮据”，致使城乡公共文化服务的供给在某种程度上出现了“背道而驰”现象，城镇和农牧区文化发展差距不断拉大之势十分明显，这使农牧区流动公共服务的供给遇到了新的难题。所以在着力加强公共文化服务体系的构建过程中要不断增加农牧区流动公共文化服务经费在基层财政支出的比重，按照中央要求，努力提高文化事业经费占财政支出的比例，争取达到1%，使农牧区流动公共文化服务的供给有资金保障。另一方面，流动公共文化服务存在投入和产出不协调的现象。以内蒙古某地为例，该地农牧区的流动公共文化服务依托“乌兰牧骑”和流动文化服务车为偏远地区农牧民提供了流动电影放映、流动图书、流动展览等形式多样的文化活动，但是某些服务内容的供给和农牧民的期望还有一定的差距。也就是说，基层政府重视流动公共文化服务基本设施的建设，目的是为了实现公共文化资源的共享，满足公共需求，但是往往政府的投入和期望的产出不尽如人意。所以，以政府为主导的流动公共服务供给主体在提供服务内容的时候，务必结合农牧民的切实需求，建立上下结合的农牧民文化需求的表达机制，充分征求农牧民的意见。可以开展例如问卷调查、座谈会等形式开展一些文化调查需求，使各级政府提供的公共文化服务能和农牧民的实际需求符合，避免不满意供给，进而提高公共文化服务的供给效率，从而达到投入和产出的正相关。

3.将流动公共文化服务供给纳入基层政府绩效考核体系

当前农牧区公共服务呈现出的非均等化、投入产出不合理态势在某种程度上是和基层政府对流动公共文化服务供给不热心造成的，在这种境况下将农牧区流动公共文化服务纳入基层政府绩效考核体系很有必要。流动公共文化服务是以政府为主导、公共财政为依托的公益性文化事业，基层政府对流动公共文化服务的供给有着义不容辞的责任。所以要将流动公共文化服务的考核指标体系和均等化指标体系不断量化，强化基层政府在流动公共文化服务方面的绩效意识，建立基层政府对流动公共文化服务绩效评价机制。

首先要使流动公共文化服务供给的绩效可计量，即可以用一定的标尺和单位衡量出来，进而建立合理的绩效考核指标体系。合理的绩效考核指标体系一般包括可以量化的流动公共文化服务目标任务量和实际供给量、财政资金的投入和利用状况、提供次数和人均享受量、覆盖率以及服务对象的反馈意见等。其次要把农牧民的满意度放在至高地位，作为基层政府绩效评估的重要参考之一。绩效考核是政府与公民双向互动的考评机制，除了基层政府的参与，农牧民的参与也必须列入其中。政府做得怎么样，公众是最具有权威性的发言主体，流动公共文化服务绩效考核体系实际上就是检验公众对于政府供给的公共文化服务的满意度以及社会效果有效性的评判。基层政府可以开展一系列的问卷调查等实际调研活动让农牧民为政府提供的流动公共服务打分，从而使基层政府绩效考核体系更加完备。最后就是要在流动公共文化服务的绩效考核中将目标与过程相结合、质量与数量相结合、内容与需求相结合。许多基层政府的公共服务绩效考核只注重目标导向而不注重实施过程、只注重数量而忽视了质量、只注重需求而忽视了服务内容本身，这种结果往往导致的是农牧区流动公共文化服务效益不佳、效果不明显，使流动公共文化服务难以在本质上实现均等。

4.构建“四位一体”的流动公共服务供给复合主体

实现公共产品和服务供给的多元化是现代公共管理的基本诉求之一，也是公共治理理论研究的重要内容。公共治理理论重点研究了治理的方式和价值，研究公共产品和服务的供给方式与体制，提出建立善治模式即政府与社会合作的公共管理模式，它强调多中心治理和管理手段、方式的多样化。流动公共文化服务也是一样，在现阶段需要构建流动公共文化服务供给的多元复合主体，构建“四位一体”的流动公共服务供给复合主体是很有必要的。

构建“四位一体”的流动公共服务供给复合主体即形成流动公共文化服务由政府主导、社会参与、市场配置、媒体为依托的供给模式，四者紧密结合，互补优劣。政府是流动公共文化服务的责任主体，在公共服务供给中发挥着主导作用，基于新公共管理理论，政府应该将自己定位为组织管理者，任务在于负责农牧区流动公共文化服务的投融资、生产、供给组织和监管，制定系列保证流动公共文化服务体系正常运行的政策等制度保障，保证流动公共文化服务供给有良好的发展环境。在公共产品和服务的供给和生产方面存在着“市场失灵”和“政府失灵”的困境，因而在政府发挥主导地位的前提下，要着力引进社会化运作制度。首先必须进一步重视和引入社会组织，弥补政府和市场的缺陷，发挥社会组织在流动公共文化服务市场化、社会化中的作用，开展形式多样且符合农牧民需求的志愿性流动公共文化服务活动。其次要推动以农牧民为主体的自我公共文化服务供给。在政府公共文化服务供给非均等化或者是需求迫切的情况下，农牧民以个体或家庭为单位，自发地对所拥有的资源进行配置，开展一系列富有特色的文化活动满足自身的文化需求。市场在资源配置中起基础性作用要充分利用多种手段，采取市场化途径，鼓励市场资本投入到流动文化服务领域并且在供给方面实现与政府、社会的互补，运用政府出售、合同承包、特许经营、政府补助等方式提供流动公共文化服务，引导公共文化服务构建网络化治理结构。现代社会是媒体时代，媒体技术打破了时间和空间的限制，为公共文化服务的供给搭建了多元平台，对于农牧区的流动公共文化而言，可以依托媒体这个重要主体，通过媒体虚拟空间等形式推广数字化博物馆、数字化图书馆、数字化文艺表演以及数字化文化资源共享平台实现公共文化服务供给，这就为农牧民随时随地获取文化资源和文化服务提供了保障，真正打造了不同于传统意义上的公共文化服务空间。

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