关于我国区域大气污染联防联控机制的思考

摘 要：随着我国国民经济的迅速发展，国家第二产业发展的脚步不断加快，工业结构愈加复杂，资源、能源的高消耗、污染物的高排放问题严峻。污染物的扩散并不遵守任何边界，污染范围从局部向区域不断扩大，在大气环流的扰动下，造成城市间污染物相互影响逐渐加深。面对这样的形势，建立区域间污染物的治理合作机制势在必行。本文主要从区域污染联防联控机制的主体、运行机制、利益划分和责任承担方面进行思考和分析。

关键词：空气污染；区域联防联控

一、我国区域大气污染联防联控机制的实践现状

目前我国区域联防联控机制的推行程度并不广泛，主要成果有北京奥运会、上海世博会、广州亚运会期间的空气质量保障行动。

北京奥运会期间，实施“加强车辆管理”到“停止施工现场作业”、“重点污染企业停止生产、限量生产”的燃煤设施等措施。同时，各区域间加强合作力度，实现对空气污染的有效限制；上海世博会期间由于进行了区域间的强力合作，空气质量有了明显好转。2009年12月，环保部与上海、江苏、浙江等地区的有关部门联合举办了“上海世博会空气质量保障工作座谈会”，提出“加快解决大气污染防治重点和难点问题”；广州亚运会环境空气质量的达标是扭转珠三角地区空气污染状况的契机。广州市成立“亚运会空气质量保障工作协调小组”，制定《2010年第16届亚运会广州空气质量保障研究框架方案》，采用防、控、管、治多方面结合的大气复合污染综合控制策略。

虽然区域大气污染联防联控机制的三个实践都取得了预期的空气治理效果，但这只是一个短期的成果。不能仅将这一机制运用于重要的活动期间或是重点区域，短期的、局部的保障行动并不能解决长期的、广泛的环境问题，并且我国区域联防联控机制的运行经验尚浅，短期的联合行动并没有暴露出其根本问题。如何真正建立和落实区域联防联控机制还需要进一步思考。

二、区域大气污染联防联控机制相关思考

区域大气污染联防联控是指以解决区域性、复合型大气污染问题为目标，依靠区域内地方政府间对区域整体利益所达成的共识，運用组织和制度资源打破行政区域的界限，以大气环境功能区域为单元，让区内的省市之间从区域整体的需要出发，共同规划和实施大气污染控制方案，统筹安排，互相监督，互相协调，最终达到控制复合型大气污染、改善区域空气质量、共享治理成果与塑造区域整体优势的目的。[1]

结合上述概念，笔者就主体、机制运行、责任分配、利益分配等问题作出一些浅薄的思考。

1.主体思考

从我国关于区域联防联控机制的实践来看，在奥运会期间为保障环境质量成立了空气质量保障协调小组；广东省政府出台的《广东珠江三角洲大气污染防治办法》是由省政府负责制定统一的区域大气污染防治计划；2008年上海、江苏、浙江三省市环保部门签订《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，建立两省一市环境保护合作联席会议制度，设立联席会议办公室负责推进合作协议的具体落实。

总的来说，我国的区域大气污染联防联控机制并没有明确的主体，区域联防联控机制基本是建立在政府间或者政府部门间的行政协议基础上。再者，该机制的运行充满了临时性的色彩，在一定期间内能取得短暂的效果，但这些好的方式并没有固定化下来形成一个长久有效的机制。

对此，区域联防联控机制的主体首先应当由国家专门立法加以明确，使其主体职权和地位法定化，增强法律保障。其次，该机制的主体是谁？我们可以做出一些大胆的思考，当两个或两个以上的政府间形成联防联控机制时，是否可以跳出省市之间相互签订协议，相互监管的模式，由国家设立一个跨行政区域的公共机构负责跨界范围内的区域污染联防联控机制的运行，对联防联控的合作区域进行统一的监督管理，并且该机构具有独立性和专门性。

2.具体运行

污染物的环境标准如何确定？可以由两省市之间因地制宜，根据具体的污染物状况结合国家统一标准、地方标准和行业标准制定更加科学的环境标准运用于区域间的联防联控机制。

区域联防联控的运行应当以治理污染物，而非转移污染物为重点。形成区域联防联控机制后，省市之间应以治理污染源为中心，从交通、工业等角度出发提出具体的措施治理污染源，推广清洁生产是一项有效措施。

建立一个独立于各省市监测系统的科学研究中心，对环境污染实施综合监控与研究。健全区域空气质量检测网络体系，加强对臭氧、PM2.5、有毒有害废气等污染物的常规监测。在城市之间设立区域空气质量监测点，开展现有城市点监测网与区域监测网联网工作，实现信息的互通和共享。

设立一个专项基金，在各政府通过排污收费、污染罚金等方式筹集的治理环境污染资本的基础上，由国家或地方财政设立引导资金，各政府按照上年度财政收入的一定比例提取财政资金，共同建立区域环境保护专项基金，用于区域联防联控机制的具体运行。

3.利益分配

区域联防联控机制在实施过程中必然存在一个问题，即某个省市一些重点污染物排放的企业是该省市经济发展的支柱产业，当该省市与其他省市之间形成区域联防联控机制共同治理污染源时，该省市排污严重的企业必然面临着改制甚至是关闭的风险，此时该省市的经济损失该如何弥补？

对此可以提出措施：各区域之间加强经济合作，减缓损失风险。如，当该省市的排污企业进行改制，减少产生污染物的工业运行时，可以进行企业转型，转向经营其他产业，同时与该省市合作的其他省市可以与该企业进行合作或提供帮扶政策。各区域之间可以提供一些经济和政策上的便利条件，加强区域间经济合作，避免因治理环境污染而导致经济损失的风险，也可避免区域联防联控机制中某省市为了确保当地经济发展而形成的“地方保护主义”，从而保障区域联防联控机制的顺利实施。

4.责任分配

根据科学预算的结果制定出该区域的污染物排放总量控制目标，根据各省市的经济社会发展水平，自然条件，环境因素等进行目标分配。对于区域总量控制目标的分配，还应当着重考虑各个城市对复合型污染物传输的影响和贡献，贡献越大，分配的总量应当越小。各省市按照所分配到的污染物排放总量控制目标层层落实，层层负责，各省市对自己的目标负责，在目标范围内进行环境治理。

参考文献：

[1]宁淼，孙亚梅，杨金田.国内外区域大气污染联防联控管理模式分析[J].环境与可持续发展.2012（5）：11-18

作者简介：

龚旭（1991～），女，云南省玉溪人，就读学校：昆明理工大学，研究方向：环境与资源保护法学。