新常态发展背景下农村土地规划管理问题与政策刍议

摘 要：农村土地规划是提升土地使用效率的必经途径，在新常态背景下，农村土地规划管理中存在着规划思维不足、规划水平不高、规划协调不力、规划监督不够等多重问题，如何破解这些问题需要进行政策创新和路径思考。

关键词：新常态 农村土地规划 政策创新

一、引言

做好农村土地规划管理是实现城乡一体化，推进城镇化向纵深发展，不断缩小城乡发展差距，实现“三农”全面健康发展，保证我国粮食安全的重要手段。我国早在上个世纪90年代就开始对土地规划进行宏观管理了，尤其对于农村地区的土地规划管理更加重视，整体上让土地管理水平逐渐趋于科学化和有序化发展状态，但随着可持续发展和城镇化战略的提出和深化发展，农村土地规划管理存在的问题逐渐显露出来，用地短缺的形势也更加严峻，而统筹规划作为提高土地利用率的主要手段面临着沉重的任务，这对农村土地规划工作提出了更加苛刻的要求。在经济社会发展的新常态下，经济下行态势明显，市场波动不断加剧，稳增长、调结构对农村规划用地保障和调控提出了新挑战；与此同时，生态文明建设全面推进，保耕地红线、保生态底线的要求提升，生态文明体制改革进入顶层设计阶段，农村土地规划管理制度面临新的改革诉求。面对复杂形势，我们应该认真研究和贯彻十八大有关精神，主动作为，积极应对，不断完善规划计划政策，创新规划管控方式，推进规划计划政策调控的科学化和精准化，实现农村土地的可持续发展。因此，思考和创新农村土地规划管理的政策和路径势在必行。

二、新常态下农村土地规划工作的原则要求

1.节约土地原则。随着我国经济建设的不断发展，人民的生活质量水平也有了很大提高，对于居住环境的要求也越来越高，因此房子越来越大，占地面积自然也就会增大，无形中就会增加土地压力，我国虽然占地面积广，但人口众多，导致人均面积减少，因此如果房子面积占的过多，耕地面积就会减少，因此在农村土地规划管理中应该要遵循节约土地资源的原则。

2.科学高效原则。伴随我国经济结构的不断优化升级，以往旧的土地规划模式已经不适应发展的要求。因此各级政府在对土地进行规划的时候，必须要与国家的最高发展战略相契合，增强对现有土地的排查力度。充分利用新常态这一发展机遇，科学制定出切实有效的长远规划来提高土地利用效益。同时要加强对已批土地的使用监督，严格遵照土地规划执行，避免阳奉阴违的现象。

3.战略协同原则。随着我国经济有高速增长方式转变为中高速增长，各级政府必须要确保经济可持续性发展。而土地规划工作，在以往的经济发展中受到各方面的忽视，在新形势下，进行土地规划的过程中，必须要有长远的打算，注重土地科学性的规划，保证其与经济发展战略相协同，相一致。

4.因地制宜原则。我国由于南北发展有较大差异，对于土地的规划管理也有较大区别，在农村土地规划管理事业中应该正视地域差异，尽量做到不同地区不同对待，将土地资源利用率发挥到最大水平，减少因为地域差异引起的规划不合理造成的土地资源浪费，因此在土地规划管理中要遵循因地制宜的原则。

三、新常态下农村土地规划管理中的常见问题

1. 对农村土地规划的重要性认知不足。一些基层政府部门领导没有完全正确领会新常态下关于地方经济发展的新态势，仍然把土地出让收入作为财政收入的主要来源甚至是唯一来源，致使土地规划工作出现了一系列严重的问题。一是规划工作随意性很大，农村土地规划的业务部门不经过详细的论证，只是簡单地依照上级领导的思维来进行土地规划构图，但由于领导的换届，会造成下任否认上任的情况，导致土地规划方案不被认可。二是部分土地规划人员，缺乏积极性，对工作比较懈怠，对于市场发展以及城市的布局缺少必要的了解，还用以往的惯思维方式，致使土地缺乏高效的使用。

2. 规划管理缺乏创新性以及可操作性。在农村土地规划工作中，片面强调评价，过度关注农业用地评判，忽视资源整体优化，忽略空间布局，其中在未来项目中表现得更加突出。因土地规划缺少创新性，各部门之间衔接不到位，固步自封，观点陈旧，大大阻碍了项目的开展，体现不出来土地规划的合理性和现代性。另外，部分乡镇土地规划缺少对当地民俗风情的考虑，导致地方特色不明显，缺少可操作性。

3. 农村土地产权制度仍然是瓶颈障碍。一是目前还没有明确定义农村土地所有权，相关法律依据不足。“土地归集体所有，村民不可处置土地。”在《土地管理法》中有十分明确的规定，但实际上与所有权存在矛盾。各类性质征地在城镇化进程中不断出现，农民在此过程中一直处于弱势，自身合法权益无法得到充分保障。二是还没有明确所有权主体。《土地管理法》也规定“村委会或集体经济组织可对农村集体土地进行管理，乡镇农村集体经济组织可进行负责管理或经营。”但此规定在实际中没有相配套的监督机制，造成不具有较高道德素质、只顾自身利益的一些领导干部，借职务权利大搞权钱交易，对村民利益产生严重影响。

4.部门之间衔接脱位，执行监督力度不够。国家针对农村土地规划工作在交通运输、生态环保以及水利资源等方面提出了具体的要求，保证有效衔接，然而在具体的规划工作中存在较多的随意性，待土地规划批准通过后，一些乡镇重新进行乡村规划工作，有些甚至将基本农田作为乡村建设目标，使得基层执法人员面临较大的操作难度，群众极度不满，干部不认可。上述规划的不协调引发了一系列矛盾，制约了规划工作的正常开展，最终无法实现预期目标。同时，由于土地执行监督队伍规模较小，人员不足等弊端，导致土地规划在执行过程中易出现监督不足的状况，使得执行方案产生偏差。并且对于一些土地违法行为，处罚力度不够，这更加重了土地规划监督的难度。

四、新常态下农村土地规划管理的政策创新路径思考

1. 落实农村土地所有权归属，提升土地资源配置效率。将集体土地所有权归属具体落到实处。明确农民集体所有究竟是哪个集体所有，是村民小组，还是村民集体，还是乡镇集体，核心是要有利于实现土地的有效监督、管理和使用。村民委员会既是法律上认定的一级法人，也是行政上认可的一级行政组织，同时也是《土地管理法》规定的农民集体所有中的一个组成部分，更是土地的直接利益相关者。因此，村民集体应成为土地农民集体所有的指向所在。另外，赋予村民委员会自由转让土地的权利，特别是要按照“权利平等”原则，公平对待国家土地所有权和集体土地所有权，有条件地允许集体建设用地使用权进入市场流转，进而推动城乡土地市场体系的完善和土地配置效率的优化。

2.盘活农地经营权和使用权，促进农业规模化经营。盘活农用地承包经营权和集体建设用地（主要指宅基地）的使用权，显现农民的资产价值。农用地承包经营权的承包权和经营权，二者是统一在一起的。当前农村土地产权制度改革就是要促使承包权和经营权的进一步分离，从而有利于农用地的流转，促进农业的规模化经营，弱化农民与土地的联系，让脱离了土地的农民到城镇就业，实现人口城镇化与土地城镇化的同步，符合城镇化的本质要求；农村集体建设用地中宅基地使用权的改革，要在保证当前的用地规模不再扩大的前提下，与城乡建设用地增减挂钩、土地整治、集约节约用地和耕地占补平衡等政策组合运用，实现人口的集中居住，向中心村（社区）和城镇集中，然后对腾出来的农村集体建设用地进行整治还田或还建。

3.运用科学方法完善农村土地利用规划体系。在进行土地规划的过程中，第一，要充分发挥出科学技术的优势，改变传统的定性分析模式，建立定性定量相结合的方法，提升土地规划工作的周密性。第二，使用动态分法替代静态分析法，由于土地规划的总目标是在土地的利用与经济的发展相协调，保证经济利益的最大化，因此必须要使用动态的分析方法，只有这样才可以及时的洞察土地与经济的动态变化。

4.建立农村土地规划的长效監管机制。在新常态发展背景下，目前我国的新型城镇化建设进程推进较快，只有依托实际情况，不断整改土地活动，才能确保土地规划的正常开展。虽然，每一年国土督察局均会按照常规对土地利用情况和管理水平进行检查，但是还应围绕规划实施编制完整的长效机制，主要包含政府机构主导、部门监管、人民群众参与、及时公开内容。只有这样，才能确保土地规划按照正常轨道不断实施。农村土地规划具有繁琐性，且十分紧迫，还要求应具有发展性。因此，规划人员应推陈出新，认真学习理论知识，主动参与学术研讨会，掌握最新技术，切实提升规划水平，全面保障规划质量，进而促进地方经济增长，有效维护农民群众的切身权益。

参考文献：

[1]党国英.中国土地规划管理及其改革[J].上海国土资源，2014（3）.

[2]祁帆等.土地规划政策进展评述[J].国土资源情报，2016（4）.

作者简介：向丽萍（1963.01—），女，重庆市合川区国土房管局工程师，大学本科学历，主要从事国土资源管理方面的工作。