国家法律和政策何以走出中南海

2016-05-30李晓雨

学理论·下 2016年1期

李晓雨

摘要：从理论上说，国家目标、地方政权行动策略与基层社会利益诉求这三者具有一致性，国家法律和政策的执行应该是一种单向“授权与执行”的复制关系。然而，在执行实践中却并非如此，严重损害了基层社会的利益，阻碍了法律和政策目标的实现。要解决诸如此类的问题，就有必要对地方政府政策执行过程中存在的问题进行深入分析，找出其背后的深层次原因，进而在理性化、制度化的基础上构建地方政府政策执行的新型模式。同时也对于促进区域经济的发展，具有重要的现实意义。

关键词：国家目标;地方政权;社会利益;政策执行

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）01-0046-02

我国的公共政策可以分为中央政府的基本政策和地方政府的具体政策。地方政策的执行是响应中央政策，按照上级政策文件要求对具体制定出的符合本地方实施政策进行执行的过程行为。在这样的行为过程中，由于对政策认识的偏差、政策制定本身的错误、执行机制和监督反馈机制存在的缺陷以及注重地方利益等各方面的主客观因素存在，难免会遇到国家法律和政策执行难、执行不到位的问题。对于海南万宁兴隆54岁陈运弟23年断水断电的遭遇，我们感受到的不仅是地方政府非理性的开发和过度狂热思维过后弱势群体维权之路的艰辛和无奈，更是相关部门在政策执行过程中权力的失控、地方保护主义对群众利益的漠视和不作为。

一、“政令不出中南海”的影响因素

在我国几千年“大一统”的历史传统中，中央集权的管理体制对政策的执行采取上级指挥下级的控制模式，地方政府的任务是被动接受、严格执行。随着改革开放的不断深入，简政放权、推进改革成为转型期的主旋律，党中央和国务院在制定政策方面下放给了地方（包括省以下政府、经济开发区、特区和企业）更多的自主权。在很大程度上将发展经济的任务交给地方，调动了地方和企业实践的积极性，但由于地方政府有了较大的自由裁量权，在政策执行上会出现一些偏差。

（一）变相执行

陈运弟拒绝搬迁的理由有二：一是赔偿不合理，二是分给他们家的安置房太小。这既是合理的诉求，也是非常正当的意见表达，但没想到的是遭到断水断电的报复性惩罚。由于中央的法律和政策到了地方政府这一执行环节，地方可根据当地实际情况转化为具体的政策方案。当上级政策与地方政府利益冲突时，地方政府就换入表面与上级政策一致，事实上对自己有利但与上级政策精神相背离的执行方案;或者根据自身利益需求对上级政策原有的内容任意修改，使很多政策文件变成了“内部规定”。1990年5月，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》出台，为土地使用权有偿出让提供了具体依据，为建立可流转的房地产和房地产市场奠定了基础。海南当地政府在大兴房地产事业的过程中，没有切实做到根据中央的精神对部分拆迁用户进行妥善安置和合理补偿，致使这些缺少话语权的弱势群体成了给经济发展埋单的“牺牲品”。

（二）消极执行

“海日丽兴隆度假村”的项目开发商为一己之利随意对民众断水断电侵害公民权益，属于一种违法行为，相关政府部门却无动于衷;项目因成为烂尾工程被拆除后，当地政府部门也迟迟没有恢复对陈家的供水供电。消极行政指具有行政执法职责的主体违背依法行政执法理念、精神、要求及规定，不依法履行行政执法职责或不当履行行政执法职责，损害社会、企业、公民合法权益进而影响政府执行力和形象的行为。地方政府机构在政策的执行中不按政策来具体执行，对上级的法律和政策采取敷衍的态度，从表面做文章，对自己无利益的政策避而不谈，甚至包庇对自己有利益的违法活动。政府失职不作为、违法乱作为、作为不到位等各种消极、怠慢行为，导致很多政策变成一纸空文，这不仅是对责任的逃避，也是对公信力的丧失。

（三）机械执行

不做任何思想教育工作，不足额补偿居民损失，采取极为野蛮手段的强制拆迁，使得政府执行变形，加剧了当地政府与民众的矛盾与冲突，大大降低了政府的执行效力。在沟通未果的情况下，海南地方政府纵容开发商采取简单粗暴的方法对拒迁的陈运弟“施压”。许多地方政府对有关任务的执行方法简单机械，缺乏灵活性和创造性，部门习惯于用开会、发文件，或者一般号召的传统手段执行政策，忽视抓贯彻、抓落实、抓检查、抓监督。这种行为一方面造成文山会海现象的出现，降低了执行效率;另一方面成了政府权力失控的体现。

二、国家法律和政策执行不到位的原因

对国家法律和政策的执行和落实是一种合力，是政府在执行过程中各种力量综合而成的总体力，然而它又不仅仅是这些力量的简单相加，它是政府执行人员、资源、工具等种种要素经过政府机制的整合和社会环境相互作用而产生的一种综合效应的整合力。总的来说，影响国家政策执行的因素多种多样，我们需要归其原因，才能找到“病源”。

（一）政策自身缺陷

政策制定者与执行者存在利益差别，集中制定的政策考虑的是整体利益，分散执行的政策考虑的是局部利益，这种整体利益与局部利益的差别性，往往制约着地方政府公共政策的执行力。从政策制定的角度来看，政策制定者在出台政策时，忽视了各地不同的情况，无法最大程度符合现实，政策的适应性较弱;在具体的地方政策制定过程中，地方政府不自觉地把狭隘区域利益置于国家利益之上，政策精神模糊，忽略深入的基层调查，草率制定对应政策，想方设法巩固扩大自己的部门利益，甚至为此阻挠公众参与政策的制定。

（二）监督机制无力

政策执行监督机制的健全程度，是公共政策执行中的一个重要环节，建立完善的政策执行监督机制，不仅是对政策相关部门执行力的评估，也能够使地方政府客观认识政策的特点和优劣，及时取消过时的政策，正确调整不适宜的政策。也就是说，地方政府通过政策监督，一方面要检查政策的执行效果，及时纠偏;另一方面要及时清理与当前经济运行目标不一致的政策文件，防止新旧政策之间出现矛盾和冲突。事实情况是，我国一部分地方政府对国家法律和政策的执行往往热衷于制定和宣传，忽视对政策的评估，客观上助长了决策的随意性、盲目性，影响到政策的执行效果;政策执行错误的追究机制不完善，监督力度不够，决策失误不用承担责任，政策执行失败后把责任转移到人民群众身上，造成权力滥用，监督体制形同虚设。

（三）政策环境复杂

地方政府公共政策的执行不仅取决于政策内部的构成，还取决于政策外部环境的优化程度。地方经济发展中面对日趋复杂的社会环境，各种社会因素对地方政府公共政策的执行起着很大的制约作用。社会对立不稳，利益相关者对政府的执行进行抵制，导致政府执行的无法落实;经济落后，使政府的执行资源短缺、执行手段贫乏、执行效率低下;法制不健全，大大增加了不依法执行和执行偏差出现的可能性。

三、提升国家法律和政策执行力的对策

地方政府政策执行中出现的种种问题使得中央或上级政策的权威性、严肃性受到挑战，它不仅会损耗政策效益，削弱中央政府权威，而且会增加百姓负担，妨碍社会发展。20世纪90年代的海南房地产热潮，非理性的过度开发决策给经济造成了严重挫伤;蛮横强迁强拆的开发手段使像陈运弟这样的百姓权益受损;事后无视和回避的行为使政府公信力大打折扣。因此，地方政府在公共政策的实施中要注意提高其执行能力，具有重要意义。

（一）提升政府执行人员素质

政策执行人员的素质不仅是对政策的执行，还对政策的制定和后期评价监督有一系列的影响，是执行活动的重要因素和执行力量的重要来源。必须培养执行者的敬业精神，使他们具有高度的责任心以及工作的主动性、积极性和纪律性，诚实可靠，不搞形式主义;要求执行人员在政策实施过程中能够根据区域经济社会发展的实际情况，准确理解政策目标和作用范围，有效执行政策;着力提高执行人员的职业技能，与时俱进，学习执行艺术，不断提升个人能力和团队能力，掌握新技术、新手段。

（二）提高政策民主化程度

地方政府公共权力日益扩大，公共政策对社会经济影响的深度和广度也不断增加。为了规范地方政府的公共政策行为，减少政策失误，提高地方政府公共政策的执行，就必须提高地方政府公共政策的民主化程度。首先，要建立起民主化的决策程序，提高公开化程度，尊重广大人民群众的知情权，使广大人民群众和社会团体积极参与地方政府公共决策的过程，保证地方政府的公共决策反映广大人民群众的利益;其次，要完善政策的跟踪机制，实时了解进展情况和社会反应，对政策实施过程中的信息进行收集、加工、交流，预测政策所产生的负面问题，控制政策效果与政策目标之间的偏差。

（三）完善沟通协调机制

完善政策执行过程中的沟通协调机制，在地方政府建立专门的沟通协调机构，畅通双向沟通渠道，减少中间环节，缩短沟通距离，实现沟通手段和技术现代化;善于运用现代通信设备和网络技术，巧妙利用大众传播，加快信息传递速度;坚持以说服教育为主的协调手段，坚决杜绝蛮横暴力执行事件的发生。

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