浅析人民代表大会辩论制度的构建

李雪

摘 要：人民代表大会作为我国的立法机关和代议机关，长期以来由于缺乏相应的法律依据、人大会议制度建设不完善以及认识上的偏差等原因，导致了本应在会议中起到核心作用的辩论制度长期缺失。但是，我国可以大胆地借鉴人类政治文明的有益成果，融合西方议会制度的优点和我国人大会议自身的特点，努力构建一个具有中国特色的人民代表大会辩论制度。以保证充分表达民意、提高决策和立法的民主性和科学性、推动社会主义民主政治建设，切实保障人民当家做主。

关键词：人民代表大会;辩论制度;构建

中图分类号：D62   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）01-0043-03

人民代表大会及其常委会作为我国的立法机关和代议机关，随着社会主义市场经济的持续发展，我国的社会结构以及社会利益关系日趋复杂化，人民的各种意见和利益诉求日益多样化，为了满足人民的需要，充分保障人民当家做主的基本权利，有必要对人民代表大会的议事规则进行改革和完善，引入辩论制度，给予各种意见和利益自由、公开、平等的交流机会，根据一定的规则和机制达成共识，实现各利益群体的和谐共处、共同发展。而实际上，“在民主社会中，做出的决定最理想的是持续公开地热烈讨论的结果”[1]。

一、人大会议中辩论制度的缺失

早在1956年周恩来就曾提出，“将来在代表大会上要建立辩论制度”，“我们共产党人相信真理越辩越清楚”[2]。不过目前对人大的建设和完善更多关注的是代表选举、监督职能的发挥等，整个会议多年来几乎都停留在听取和“学习”工作报告和议案阶段，在代表大会中依然难见辩论的踪影。笔者认为，主要由以下几个原因所导致。

（一）缺乏相关的法律依据

改革开放以来我国不断地完善了关于人民代表大会及其常委会的法律法规建设，诸如1987年颁布并于2009年已经修改了的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、1989年实施的《全国人民代表大会议事规则》、2000年颁布生效的《立法法》等等，其中涉及了审议、发言、讨论等规则，但是都没有对辩论机制进行具体的规定。尽管在人大代表发言和讨论中偶尔会出现零星的辩论，但是这毕竟缺乏法律的依据和保障，并不是一个必不可少的辩论程序，更发挥不了有效表达、观点交锋并最终协商取得共识的效果。

（二）人民代表大会会议制度建设不完善

从多年对人大的建设实践中可以了解到，对作为代议机关最重要的会议制度建设相对滞后。主要表现为以下几个方面。

首先，会期太短是进行辩论面临的最基本问题。全国人民代表大会及其常委会全年加在一起的时间也只有六十天左右，而需要审议的各项议案、“一府两院”的工作报告众多，用于大会发言的机会都很少，更不用说辩论了。而纵观西方发达国家的代议机关，英国平民院为一百八十天左右，而美国参众两院竟然高达三百天左右，而作为“议行合一”的人民代表大会，其任务实际上更重，所以就60天而言确实偏短。其次，主席团会议职权过大致使议案几乎不可能被列入大会议程，最终导致本应该在会议中发挥重大作用的全体会议次数极大减少。尽管全国人大议事规则第14条明文规定，“主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见”，可是在实际运行中，极少举行大会发言。最后，人大代表的人数太多，而且代表们的参政议政的能力和水平参差不齐。同时，人大代表的比例失衡，普通人大代表特别是来自工作第一线的代表较少，而来自党政军的干部代表较多。这就造成普通代表发言的机会少，而即使发言也不会引起太大的重视。

（三）对辩论制度认识上的偏差

就中国的传统政治文化观念而言，从来都不认为辩论可以走向真理，而真理更多的是掌握在明君贤能手中，正如钱穆所指，“中国传统观念，总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见”[3]。正是受到了各种传统观念的熏染，致使一向主张“以和为贵”的中国人，认为辩论甚至是过多的言语都是个人没素养的体现，因而更不会形成辩论传统。

而作为舶来品的“辩论制度”在西方议会的实践操作中，由于各种原因也总会出现一些不文明的言语甚至是激烈的肢体冲突，给人一种无组织、无纪律、一团糟的印象。此外，由于资本主义政治制度固有的阶级局限性，在议会中各政党或利益集团之间经常利用辩论为自己谋私利，甚至以此往往牺牲了大多数人的利益。西方议会中虚伪的一面严重影响到其民主性的发挥，因而饱受诟病。但是，我们必须清楚，我国的人民代表大会制度是议行合一制，同时坚持中国共产党的领导，并不存在各政党或利益集团在议会中相互指责、攻讦的制度基础。

二、人民代表大会辩论制度实施的积极意义

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在人民代表大会中建立健全辩论制度，为人大代表实际上更是为各社会利益群体提供一个开放、自由、平等的交流平台，征求各方的意见和建议，通过这样一种参与、协商的民主方式达成共识，充分表达民意、提高决策和立法质量、推动社会主义民主政治建设。

（一）建立辩论制度有利于充分表达民意

随着社会主义市场经济的建立和发展，中国的社会结构和社会利益关系日益多元化、复杂化，人民群众的不同意见和利益诉求必然需要通过一定的渠道得以表达和实现，而人民代表大会及其常委会作为代议机关理应提供这一途径。这就需要人民代表大会制度不断地进行改革和完善，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出，要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。引入和建立辩论制度正是对人大制度的建设和完善，在保证了各项法律法规和决策措施充分反映人民根本利益的同时，也协调、兼顾了各社会阶层和社会利益群体的相关利益，并且很自然地接受人民的监督，使人民当家做主的权利落到实处。

（二）辩论提高了立法和决策的质量

人民代表大会中对工作报告和法律案、预算案等的审议质量直接关系到人大职权的发挥。通过在人大会议特别是全体会议上的公开辩论，可以保证集思广益、协调各方的意见和利益冲突，把自己的观点最终变成所有人的共同观点，这在提高审议民主性的同时，也规避了政策的失误，提高了管理决策的科学性。此外，党的历届代表大会都强调要提高立法质量，这也是目前落实依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求，“科学立法”作为全面推进法治中国建设的首要条件，党的十八届四中全会已经明确提出，要建设中国特色社会主义法治体系，抓住提高立法质量这个关键。蔡定剑就曾指出，“辩论有利于促进双方调查研究，广泛听取人民的意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法和决策增强科学性和民主性”[4]。

（三）辩论推动了社会主义民主政治建设

通过在会议中的有效辩论，体现出了一种“有序参与、共同协商”的民主精神，这是仅通过简单地听取报告、照着事先准备好的稿子发言所完全无法企及的，不同的意见和声音得不到充分的表达、交流，只会导致政治冷漠现象的出现，这也违背了党中央多次提出的要“扩大公民有序参与政治途径”的安排。通过公开的辩论，有效地防止了各部门、地方和社会利益群体的保护主义倾向，体现了全体公民的意志。这种让人民“看得见的民主”形式，培养了广大公民达成妥协、共识的态度和能力，提高了公民意识和民主素养，“个人将最终发现公共领域的要求和私人领域的要求之间很少或不存在冲突”[5]。这不单单塑造了个人和社会之间的一种互惠互融的全新关系，有利于构建社会主义和谐社会;而且，公开辩论中所展现的区别于西方传统自由民主的“参与民主”“协商民主”形式也极大地丰富和发展了中国特色社会主义民主政治，推动了我国的政治改革和政治文明建设。

三、人民代表大会辩论制度的构建设想

我们必须清楚，辩论制度的核心思想是与人大制度的根本原则相通的。辩论制度最早产生于西方议会中，在一些西方发达国家中经过不断的探索已经形成了一整套完善、运行成熟的议事规则。我国可以大胆地借鉴它们的成功经验，同时结合中国具体的国情、政情和时代发展需要，融合西方议会制度的优点和我国人大会议自身的特点，努力构建一个具有中国特色的人民代表大会辩论制度，实现对人大制度的改革和完善。

（一）辩论所坚持的主要原则

首先，辩论必须坚持公开的原则。《全国人民代表大会议事规则》第18条指出，全国人民代表大会公开举行。习近平也多次强调，要保证为人民用好权，让权力在阳光下运行。整个辩论过程和结果全公开，自觉接受公众、媒体的报道和监督，这是政治民主、制度走向成熟的体现，在维护公民知情权、监督权的同时，也是保证了辩论的质量，提高了辩论结果的有效性和可行性。

其次，辩论坚持自由原则。实际上，为了解除代表们在会议中发言和讨论的后顾之忧，《议事规则》第49条就做出规定，全国人民代表大会代表在全国人民代表大会会议上的发言和表决，不受法律追究。言论免责权作为人大代表的一项基本权利一直都受到保护。但笔者建议还是应该把辩论明确写入议事规则，保证在免除后顾之忧后充分地、真实地交流各自的观点。

最后，辩论必须坚持平等原则。毫无疑问，只有政治地位的平等才可以保证辩论过程和结果的公平、公正。尤其是针对目前人大代表中突出的“干部代表多普通代表少，党员代表多非党员代表少”的现象，坚持平等原则就显得尤其重要，否则就不可能体现出辩论的真正价值来。

（二）辩论所遵循的规则

首先，辩论组成人员。这主要包括了辩论主持人和辩论者，其中主持人由主席团选举产生，并不对辩论方发表任何个人意见，其主要职责主要是维持会场秩序、控制辩论程序。而辩论者作为辩论的直接参与者，鉴于我国人大代表素质参差不齐，有必要保证推选的辩论者具备较强的参政议政能力。辩论者必须要围绕相关主题进行辩论，不可偏离主题随意发挥。此外，辩论的重要价值之一就是要形成论点的交锋，因而必须禁止一味地照着事先准备的稿子发言。

其次，辩论的时间和次数安排。为了让尽可能多的代表可以有发言机会，因而发言辩论的时间不宜过长，在七届全国人民代表大会第二次会议通过的全国人大议事规则已经规定，在全体会议上每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。这里需要注意的是关于一个议题辩论的总时间是否需要有一个具体规定以及至少或至多辩论多少次才算结束。这些应该在议事规则中进一步细化。笔者建议，可以借鉴诸如德国“星期四辩论”的方式，对于一些影响重大的、热点的议题可以放在特定的一个时间段进行集中辩论。

最后，辩论的纪律。针对人大会议中特别是在代表团和小组会议中经常出现的发言被打断的实际情况，很有必要严密纪律。辩论主持人作为辩论程序和纪律的维护者，有权对违反纪律的与会者加以警告甚至驱逐出场。同时，必须明确没有主持人的允许，任何人也不可以无故发言辩论，要遵守发言顺序，维护正常的辩论秩序。

（三）配套保障机制建设

正如前文已经提到的关于人民代表大会特别是其中的会议制度建设还存在着诸多不完善这一实情。同时也是为了保证辩论制度可以更好地实行、发挥其应有的功能。因而，还必须围绕着辩论制度的开展构建配套的保障机制。

首先，辩论的开展必须要有充足的时间。正如蔡定剑指出的，“人民代表大会要真正形式权力，就必须让它有充分的时间讨论决定问题，所以首先要延长会期”[6]。其次，由于党组在人民代表大会中起着重大作用，因而应该继续完善党内法规制度建设，尊重党员的主体地位，以党内民主促进人民民主的改善，充分保障人大及其常委会集体职权的实施。再次，针对目前人大代表比例失衡、素质参差不齐。需要继续“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”[7]。同时，笔者认为还应该培养代表的责任感和专业素质，保证他们有意愿和动力努力去提高自身的代表能力。最后，也是最重要的一点就是，不仅议事规则中要明确写入并肯定辩论所发挥的积极作用，还应该从宪法法律的高度对辩论制度进行明确的、详细的规定，以刚性的法律为辩论制度提供依据和保障。

参考文献：

[1]科恩.论民主[M].聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，2007：64.

[2]周恩来文选：下卷[M].北京：人民出版社，1984：208.

[3]钱穆.中国历代政治得失[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2001：52.

[4]蔡定剑.全国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2003：454.

[5]卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论[M].陈尧，译.上海：上海人民出版社，2006：24.

[6]蔡定剑.论人大代表大会制度的改革和完善[J].中国政法大学学报，2004（6）：17.

[7]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-09（2）.