海南省渔民权益保障问题的现状及对策探析

侯丽维

摘 要：随着我国海洋经济的不断发展，海洋空间开发利用的程度不断增大，再加上环境保护压力增大以及南海冲突升级等因素的作用，我国海南省渔民权益受到一定程度的损害，主要表现在养殖空间逐年缩减、渔业安全形势严峻、养殖水域环境恶化等方面，本文就这些问题展开论述，分析这些问题产生的原因并提出相应的解决对策。

关键词：渔民权益;保障;渔业管理

中图分类号：D616   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）01-0020-02

21世纪是海洋的世纪，世界各临海国家都越发注重海洋的开发和利用，海洋权益争端也越来越频繁。《联合国海洋法公约》规定一个国家的领海宽度为12海里，但同时享有200海里的专属经济区，这就导致许多国家的专属经济区相互重叠。另外，我国传统海域许多海岛被周边国家侵占或者处于争议之中，使得我国海洋渔业的发展受到一定程度的影响。而且，随着海洋经济的发展，各沿海省份和地方政府对海洋经济高度重视，并加强了其中的国有化程度，使得我国沿海渔民权益受到一定程度的损害。笔者选取我国管辖海域最广的海南省为具体实例，通过调查其中渔民权益受损的实际状况，探讨出现这些问题的原因并提出针对性的解决措施。

一、海南省海洋渔业现状

海南省是我国最南边的省份，全省陆地面积不足3.5万平方公里，其中海南岛面积更是仅有3.39万平方公里。虽然陆地面积较为狭小，但是海南省却拥有庞大的海域，北到广东、广西海岸，西边与越南为邻，东边接菲律宾，向南直到马来西亚和文莱近海，海域面积达200万平方公里，是我国所有海域的57.1%。2012年，我国设立三沙市，加强对西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛的控制，虽然一定程度上加剧了与周边争议国家的紧张局势，但是我国海南渔业却因之取得了较大发展。广阔的海域和丰富的渔业资源为海南省渔业的发展提供了广阔的平台，使得海南省具备了其他沿海省份不可比拟的优势。2014年，海南省渔业产品总产值310.24亿元，其中海洋渔业产品总产值263.76亿元，占全省渔业产品产值的85%以上。就渔民收入来讲，海南省渔民平均年收入为12 856元，相比较全国渔民平均年收入的14 569元来讲，还有着较大的差距。就渔民对于目前收入现状的满意度，笔者走访了海南本岛的几个渔村，以潭门镇为例，当地近一半渔民对此不太满意或者十分不满意，十分满意的只有9.6%。绝大多数渔民认为，就目前的收入条件来看，镇内渔村的福利水平和医疗卫生条件不能得到较好的保障。就全省渔民村镇来看，潭门镇属于平均收入上游水平，那么其他渔村的相对收入和福利水平堪忧，渔民的整体收入还有待提高，海南省政府和各市县政府仍需要在提高渔民收入水平上下大功夫。

二、海南省渔民权益受损状况

（一）养殖空间逐年缩减

20世纪70年代以来，海南省不断推进填海造陆项目，改革开放以后尤其明显，许多沿海滩涂和近海被通过人工造岛等方式加以改变，使得渔民的养殖空间有所减少，笔者这里以最著名的海甸岛为例进行说明。海甸岛位于南渡江入海口，是典型的河口三角洲岛屿。1970年，当时的海南省政府发动群众围成6.5平方公里的海甸岛。三十多年来，海甸岛的面积不断扩大，如今已达13.8平方公里。海甸岛所在的海域本来是当地渔民进行近海养殖的理想场所，如今却已变为房地产的“天然宝地”。像海甸岛这样的围海造陆现象，在海南还有很多，它们的层出不穷一定程度上造成了海南省渔民的近海养殖空间逐年缩减，给海南省渔民收入的提高带来了一定的负面影响。当然，海南省渔民养殖空间缩减还有其他方面的原因，如周边国家侵占我国南沙群岛的岛屿进而驱逐当地养殖和作业的渔民，使海南渔民失去了较多的远洋养殖和作业空间等。

（二）渔业安全形势日益严峻

海南省渔业安全形势日益严峻，主要表现在两个方面。其一，渔船事故多发。海南省所辖海域为南海的大部分，是国际远洋海运的必经之处，是连接太平洋和印度洋的最近航道，从中东、欧洲和南亚地区到远东的航船一般都会选择由马六甲海峡进入南海然后从台湾海峡穿过进入远东各港口。由于南海海域广阔且我国对许多海域尚未实现有效控制，使得航船经过南海时极易偏离固定航道，而渔船受到各方面的影响，也会时而改变航道，再加上其他国家渔船和所谓执法船的骚扰，使得渔船事故多发。其二，周边国家经常性的骚扰和破坏，使得海南渔业尤其是远洋渔业受到极大影响。自南海海域发现石油、天然气和锰结核资源后，周边国家开始了侵占我国南海岛屿的步伐，尤其在南沙地区极为严重。截至目前，我国实际控制的南沙岛屿很少，越南、菲律宾、马来西亚和文莱诸国宣称这些岛屿是它们的固有领土，进而管辖周边200海里的专属经济区，对域内正常作业的我国渔民肆意抓捕，有些国家甚至对我国渔民非法拘禁，海南省远洋作业的渔民时刻都要提防来自周边国家的侵扰，渔业安全受到极大影响。

（三）养殖水域环境不断恶化

除了养殖空间缩减、渔业安全形势严峻这两点以外，对我国渔民权益影响较大的便是我国养殖水域环境的不断恶化，究其原因主要有两方面。其一，由于工业的发展，许多沿海的养殖水域受到了不同程度的污染，一些渔产品不能适应新的生存环境，造成了大量的减产。其二，一些沿岸水域的富营养化日益严重，赤潮发生的频率越来越高，再加上沿岸水域温度有所提升，使得原本的养殖水域环境受到了一定的负面影响，水域环境不断恶化。

三、海南省渔民权益受损的原因

（一）南海海域主权存有争议

与其他省份渔民权益受损的原因不同的是，海南省渔民权益受损有相当一部分是外部原因造成的，即遭受到外来势力的挑衅。由于我国尚不足以控制整个南海，加上南海海域发现石油和天然气等宝贵资源引得周边国家蜂拥而来，使得南海各岛屿尤其是南沙群岛被周边国家大肆侵占并进而掠夺沿岸资源。近年来，周边的越南、马来西亚、文莱和菲律宾各国纷纷表示并不认同我国传统九段线，宣布对南海部分海域拥有“无可争辩”的主权，菲律宾甚至还将其与我国在南海的争议提交《联合国海洋法公约》的强制仲裁程序，公然挑衅我国南海主权。尽管我国坚持九段线内南海海域是我国不可争议的海区，我国政府对其拥有不可争辩的管辖权，我国渔民对该海域资源有无可争辩的开发权，但是就实际情况而言，由于许多岛屿事实上处于他国控制之下，使得我国渔民在当地海域的正常作业受到很大影响甚至不可能实现正常作业。原本属于海南省渔民能够取得正常收益的海区由于他国干涉受到极大的影响，给海南渔民收益带来重大损失。

（二）渔业经济发展滞后

虽然海南省渔业经济发展规模并不小，但是却并不先进，反而呈现出极为落后的现状，突出表现为渔业产业化程度比较低，通常采用的就是养殖、捕捞、销售的简单途径，即通过养殖和捕捞获取渔产品后，并没有经过加工，而是直接出售，导致附加值很低或者根本没有附加值，渔民从渔产品上的获利十分微薄，很难从渔业生产中获益，导致他们即便有升级产业的想法也无从实施，只能被动地坚持传统的较为落后的渔业生产和经营方式。另外，海南省沿海渔民大多专门从事渔业捕捞和养殖活动，很少有其他收入，这就使得他们过度依赖渔产品带来的经济效益，一旦收获的渔产品减少，渔民的收入就会相对应地下降，从而用于渔业其他方向的资金也就会受到影响，从而造成一条链的效益下滑。近年来，随着海洋环境破坏加剧和过度捕捞以及南海争端日益严峻，使得海南渔民捕获的渔产品数量大为下降，直接的经济收益也就随之下滑。

（三）渔民价值观念保守、文化素质偏低

海南渔民世代生活在海岛岸边，抱定了靠海吃海的固定思维不放，只固守旧式的捕鱼、养鱼、卖鱼的思路，一方面拒绝转行到其他行业，另一方面也抵触渔业的转型升级。在调查中我们发现，一半左右的渔民仍旧认为，即便是渔产品捕捞数量下降导致自己失业，也会仍旧从事渔业或者和渔业相关的行业。值得一提的是，由于渔产品数量下降导致其价格有所攀升，进一步刺激了海南渔民的捕鱼热情，很多人不顾渔产品存在着一定生长期的客观状况，为了获取利益而疯狂捕捞，使得渔产品大量减少，来年可正常捕捞的渔产品数量严重不足，并进一步刺激渔产品价格上扬，继而迎来新一轮滥捕高潮。如此，海南渔产品捕捞业陷入了恶性循环，许多人甚至不惜以损害当地的渔产品生存环境为代价来获取短期收益。渔民价值观念的保守最终使渔民自身的利益受到严重损耗。另外，渔民文化素质偏低也是造成海南渔民权益受损的重要原因。以潭门镇为例，当地义务教育完成度仅为70.6%，远远低于95%的全国平均水平，拥有高中以上文化程度的不到四分之一。这样的教育程度与全国任何地区相比较，都处于较低水平。这样一来，大部分渔民就受制于文化程度的原因而难以转行从事其他行业，也不具备实现渔业科技化、提升渔业生产水平和再加工能力的知识水准，使得海南省广大渔民在改革开放不断推进的今天，竟慢慢变为经济发展的边缘群体。

（四）渔业补贴政策不合理

海南省渔业补贴政策存在不合理的现象，具体来讲可从以下几个方面来说。首先，渔业补贴方式较为单一，目前，除极少数地区外，海南省渔业补贴仅仅局限在柴油补贴和休渔期补贴这两项，并没有其他方面的补贴项目，特别是缺乏渔业产业升级的补贴，使得当地渔业生产的方向得不到正确的引导，没有这方面的补贴，当地渔民很少愿意主动进行渔业产业升级。另外，渔业补贴方式以柴油补贴为主且受众面比较窄，一方面刺激了渔民主动增加捕鱼次数，获得了较多的渔产品，但从另一方面来说，传统渔业因之继续扩展，海南渔业还是停留在通过扩大捕鱼规模而增加渔业收益的层面之上，给海南渔业转型带来一定的阻碍。同时，其补贴的受益人是船主而不是全部的渔民，而船主在渔民群体中毕竟只占少数，这就使得绝大多数渔民并不能从渔业补贴中获利，严重限制了当地渔民的收入增加。

四、海南省渔民权益保障的途径

（一）大力发展远洋渔业

近年来，近海渔产品数量急剧下降，已经不能满足我国渔民捕捞和全国渔产品的消费需求，必须大力发展远洋渔业。要发展远洋渔业，首先，必须在国际海洋条约框架内进行统筹规划。我国政府和海南省地方政府要在《联合国海洋法公约》的范畴之内发展远洋渔业，并谋求与周边国家以及其他大洋海域内国家的渔业合作，积极发展域外渔业。当然，海南省的远洋渔业的重点仍旧放在南海海域范围之内，对于有争议的海区，可以积极贯彻“搁置争议共同开发”的方针，努力实现与争议国家的合作共赢，以力求较快地拓宽远洋捕捞的范围。其次，海南省政府应当改善补贴方式，大力加强远洋渔业补贴力度，鼓励渔民投身远洋渔业。

（二）积极保障我国南海海域主权

海南省渔民收益受损很大一部分原因是南海岛屿大部分被周边国家侵占，周边海域也相应地成为争议海域，使得渔民在当地的正常作业受到很大的影响，许多渔民甚至不能正常地在我国传统海域内进行捕捞作业。虽然现实情况下，我国还只能与周边国家进行协商，争取“搁置争议共同开发”，以保障渔民的部分捕鱼权不受损害，但是就长远来看，必须从根本上解决问题，就是要积极保障我国南海海域主权，为我国渔民在当地的正常捕鱼活动保驾护航，从而实现南海海域渔业生产和作业的正常化。

（三）提升渔民文化素质

海南渔民权益受损的一个重要原因是由于渔民的思想观念较为保守、文化素质普遍偏低，为此必须大力提升海南渔民的文化素质。具体来说，可从三个方面着手：第一，保证适龄儿童入学率达到100%，确保每个人都能够正常完成九年义务教育，以巩固当地渔民的知识基础;第二，积极鼓励渔民子弟投入到高中阶段的学习，并出台相关优惠政策和扶持政策，确保他们中有相当一部分可以接受高等教育，为日后海南渔业产业升级储备大量人才资源;第三，兴办渔民夜校等成人学校，开设不同层次的班级，增加成年渔民的知识储备，并向他们宣传国家的渔业政策及正确发展渔业的相关知识，以减少渔业升级面临的来自渔民内部的阻力。总之，要想真正地增加海南渔民收益，保障他们的权益，就必须从改造渔民自身出发，提升渔民的文化素质，从而改变渔民的思想观念和知识水平。

（四）升级渔业产业结构

海南渔民收益下滑、权益受损很大程度上是由于渔业产业结构较为落后所致，渔民过度依赖于近海捕捞和有限养殖，使得渔产品一旦出现数量下降，海南渔民的收益就会随之迅速下滑。因此，必须升级渔业产业结构，具体可从两个方面入手。其一，实现渔产品的深加工，以获取更多的附加值，改变过去渔民辛苦捕鱼却收益极微的局面;其二，大力发展休闲渔业，使渔业生产走向多元化，在渔业发展上冲破渔业生产这一条链的局限，将渔业扩展到与其相关的第三产业上，例如大片渔村修建成独具渔家风格的度假村，这不仅为渔产品开发提供了新的销售渠道，还给渔民带来了额外的经济收入。

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