我国农村义务教育供给困境与对策研究

2016-05-30何爱芬

亚太教育 2016年13期

何爱芬

摘要：作为公共产品的义务教育，具有明显的正外部性，农村的义务教育的发展水平直接影响教育公平实现的进程。我国农村义务教育深受城乡二元结构的影响，但当前的农村义务教育供给还面临着责任主体不明确、供给渠道单一、供给总量不足、供给结构不均衡等困境，要走出这些困境，一要明确责任主体、而要拓宽供给渠道、三要最大限度的激活现有供给资源总量，四要优化供给结构。

关键词：农村义务教育；供给困境；经费投入

中图分类号：G522 文献标志码：A 文章编号：2095-9214（2016）05-0286-02

一、引言

义务教育作为基础教育的重要组成部分，对培养国民的基本技能和社会认同感、塑造现代社会合格公民、提升公民的幸福感等具有重要的意义。但是农村义务教育在城乡二元结构的影响下，发展并不乐观，面临着许多困境，对于如何走出当前的教育供给困境，为了让农村孩子享受与城市孩子同等的教育，促进教育起点、机会公平，最后实现教育公平，保证农村义务教育事业的发展，是现阶段我们要研究的重要课题。因此，选择农村义务教育作为本文的研究对象，既具有理论的意义，也有实践价值。

二、相关概念界定与属性分析

农村义务教育的概念界定

最早来源于国外的义务教育一词，即 Compulsory Education，日本译为“义务”，我国沿用了日本的译法，称之为“义务教育”。根据《义务教育法》的相关规定，义务教育的实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度，它是指所有适龄儿童和青少年都必须接受的，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育。农村义务教育在我国，是以生活在农村地区的适龄儿童、青少年为教育对象。农村义务教育的实质是从农业文明向工业文明过渡的过程，进行农村适龄儿童、青少年获取知识与劳动技能、现代公民意识和创业能力的教育，在农村与城市二元社会里农民处于不利的历史条件下是必须的。

三、我国农村义务教育的供给困境

《义务教育法》重新修订后，农村义务教育供给由农民回归政府。经费投入机制由“地方负责，分级管理，以县为主”转向“国务院和地方政府分项目，按比例共同分担”。农村义务教育有了国家财政性支持：农民教育负担切实减轻，农村儿童接受义务教育进一步得到保障，教育普及水平就会得以提高；农村义务教育由公共财政全面保障，一些地方保障水平显著提高；教育乱收费现象得到有效遏制，学校与政府在人民心中的公信度得到提升；促进了依法治教，提高了政府和学校的管理水平。但是，我们也要清醒地意识到，当前以政府为主导的农村义务教育供给方面存在的诸多不足，面临诸多困境，表现为：

（一）供给主体责任不明确，监管法律不健全

农村义务教育改革后，实行“地方负责、分级管理”的体制，由于缺少法规的保障，本该是一种明确各级政府之间责任分担的模式，如今却变成了政府之间互相推诿的借口。作为基层地方的财政收入本来就薄弱，加上缺乏法律和相关监管，基层县乡政府对农村义务教育的经费供给就变得“可有可无”。本来中央政府对于义务教育的拨款在整个教育财政预算中所占的比例就少，在实行分税制以后，财权上升到中央政府，再加上没有一个完善的财政转移支付体系，即使是中央实施的扶贫活动到最后也会变得责任模糊。

（二）供给渠道单一

税费改革后，农村义务教育筹资几乎全部依赖政府财政性支出和转移支付，民间和私人投资力量微弱。1993年（中国教育改革和发展纲要）中提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%的宏伟目标，直到在2012年才首次实现，而且4%的教育经费远不能满足农村教育事业的发展。供给渠道单一，政府负担过重，要引入市场机制，拓宽供给渠道，导致单纯依靠政府的财政性供给已经远远不能满足不断发展的教育需求，长此以往，农村的义务教育将会出现停滞不前的状况以及县级政府财政负担过大的困境。

（三）供给总量严重不足，教育经费短缺

根据相关研究数据表明，农村义务教育经费支出占我国国民经济生产总值的比重与发达国家，甚至世界平均水平都还有很大的差距。我国对教育投入占GDP4%，但还远远不能满足落后的农村教育的需要。我国在1994年进行了财税体制改革，导致农村义务教育发展的困难，由于农业税的取消影响了财政收入，减少了对县一级财政对义务教育的财政支出，导致很多学校的基础建设无法配备，教师待遇偏低，很多农村优秀教师的大量外流，使农村义务教育陷入了窘境。

（四）供给结构失衡，资源配置不合理

农村义务教育供给结构失衡主要表现在区域间、城乡间、校际间义务教育经费投入的失衡。正所谓，经济基础决定上层建筑，一些经济水平较高的农村，其义务教育水平也较高，反之则反。农村义务教育的资源配置存在严重缺陷，表现在以下因素：基础的教学硬件设施匮乏、师资力量薄弱、教育资源利用率低。从国家教育经费统计年鉴得出，当前国家的教育资源分配及拨款用于高等教育远远高于义务教育，这样会导致农村义务教育资源的严重匮乏。

四、促进我国农村义务教育有效供给的对策

农村义务教育的发展是关乎整个教育事业的大问题，而教育供给犹如教育事业的血液，为此，本文就促进我国农村义务教育供给困境提出如下几点建议：

（一）明确责任主体，加强法律监督

本文所提倡的政府的供给主导是指在义务教育的第一阶段，即解决“缺钱”的问题。就当前的农村义务教育而言，政府在义务教育的第一阶段要想法设法筹集资金，保证教育经费供给。筹集教育经费这就涉及到政府机制与市场机制协调运作的问题，而要确保政府通过税收方式筹集到的义务教育资金的使用效率，必须借助于市场机制，另外还可以借助第三部门的力量。为了切实保证我国农村义务教育资金的可靠供给，促进我国农村义务教育的平等、公正、均衡健康发展。应该加大中央及省级政府在我国农村义务教育均衡发展方面的责任和义务，加大中央在农村义务教育的投入比例，使重心上移，改变“以县为主”的格局。此外，为保障农村义务教育供给的充足性，明确农村义务教育的责任主体，需要用立法来保障，如建立《义务教育供给法》明确各级主体对义务教育的供给比例，依法办事。

（二）拓宽农村义务教育的供给渠道

我国农村的义务教育主要是财政拨款，这在一定程度上缩减了教育经费筹资的渠道，我们应该建立多元化的农村义务教育筹集教育经费渠道，改变当前的单一的经费供给模式。

首先，将社会纳入义务教育的事业中来。我国农村义务教育应当积极发挥税收在筹集教育经费的积极作用，谋求教育投资主体的多元化发展。我们需要积极鼓励社会有能力和资格的社会力量参与到筹资办学的轨道上来。

其次，为了保证我国义务教育经费的正常需要，我们需要尝试建立专门的教育税，使其专门用于筹措我国农村义务教育经费。从而使我国义务教育有了比较稳定和固定的来源，防止各级政府的财政困难从而影响当地义务教育特别是农村义务教育的发展。

最后，社会组织、团体、个人作为义务教育的受益者也应当相应承担起我国义务教育的责任，这些来源于利益获得原则，因此我国应该通过建立教育基金，发行教育彩票，社会捐赠，以及企业向农村义务教育投入办学减免一定赋税等形式广泛吸收社会资金，将这些资金专项用于我国农村尤其是贫困地区义务教育的发展，充分调动社会各界力量对我国义务教育投入的积极性参与。

（三）增加农村义务教育的供给资金总量，激活现有教育资源

增加我国农村义务投入总量是解决我国农村义务教育资金短缺问题的必要途径，政府和民间都应采取切实可行的措施，广开财源，调整政策，筹措义务教育经费。在财政的教育投入力度方面，增加中央和省级部门对我国农村特别是贫困地区农村义务教育的投入数量，增加其在农村义务教育的投入比例则要求中央和省级政府统一调配全国经济资源，增加发达地区向落后地区，城市向农村的转移支付，增加中央扶贫专项款中教育经费的比重等，通过一系列切实可行的措施保证我国贫困地区农村义务教育的资金供给。另一方面，国家应当想尽一切办法监管和激活现有的农村义务教育资源，在教育供给总量既定的情况下，只有最大限度的激活，充分发挥现有供给的价值。在农村义务教育我国的政府部门应当制定相关的政策，积极鼓励和引导社会各界对农村义务教育的关注及投入，从而逐渐形成具有中国特色的以政府办学为主、社会各界参与、民办教育占一定比例义务教育的新格局。

（四）积极统筹城乡发展，优化城乡义务教育资源配置

义务教育不公平的根本原因是因为经济的落后。所以我们需要更好的发展改变经济的落后，这才是硬道理，我国必须大力发展生产力，加快相对落后地区的经济发展，加大对落后地区的投入，加快贫困农村的义务教育发展，优化教育经费的投入结构，逐步缩小地区间的农村义务教育水平差距，才能从根本上解决义务教育不公平问题。

第一，义务教育供给中政府要积极统筹城乡发展，合理配置城乡义务教育资源，为农村地区义务教育发展提供政策倾斜和资金支持，尤其要加大对边远贫困地区投入，提高农村义务教育发展整体水平，缩小城乡差距。优化城乡义务教育资源配置要不断加大农村义务教育生均经费投入，改善农村教师福利待遇，加强学校基础设施建设，优化教育教学环境等，但优化农村义务教育供给不能仅仅加大资金投入，要利用城市优质教育要素反哺农村，以城乡联动造就城乡一体化义务教育发展新局面。

第二，优化农村义务教育的资源配置，增加需求资源与与激活现有资源并重。义务教育在实行“两免一补”之后，农村校际间差距越来愈大。在“择校热”的严重影响下，农村的教育资源不断流失，比如农村优秀生源和农村青年教师等。现在的农村小学校舍是空置变成荒芜的，但是有的偏远地区的农村小学是没有学校的，更有甚者是在黄土地上就地而坐上课，没有教室更没有课桌。所以必须进行城乡、校际间的资源配置，这就需要教育行政部门通过教育政策来协调。此外，现阶段最重要的是针对不同农村地区义务教育的现状配置教育资源，做到“物尽其用”。政府或者是相关的教育行政部门，应该进行农村义务教育现状方面的调研，掌握不同的农村地区的义务教育落实现状，对农村义务教育的先用资源进行统计和分析，有计划有针对性的激活现有教育资源，这样才能够真正落实了农村义务教育提高国民素质的初衷。

五、结语

我国农村义务教育经历了由建国初实行的“国家办学、财政单一供给”的管理模式，到现在的“经费统筹，管理以县为主”的阶段，是一个由中央逐步向地方放权的过程，也是一个符合我国基本国情的农村义务教育最优供给体系的演变过程。地方政府尤其是贫困地区的地方政府随着分税制改革和农村税费改革的进行已无力承担起农村义务教育投入的责任。因此，我国政府需要不断加大对农村义务教育的资源供给，破除当前农村义务教育的困难处境，优化义务教育在城乡、校际之间的资源配置，实现农村义务教育的“均衡发展”，从而在整体上促进农村义务教育事业的可持续、健康发展。

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