烟害税治“方法论”

刘源隆

近些年来，控烟宣传的力度越来越大，但与之形成明显对比的是吸烟率的数字却仍然坚挺。

来自中国疾病预防控制中心的中国成人烟草调查报告显示，2015年中国15岁及以上人群现在吸烟率为27.7%，吸烟者总数为3.16亿，比2010年反而增加了1500万，全国卷烟产量比2010年反而增加了35%。

据世界卫生组织统计，全世界每年死于与吸烟有关疾病的烟民达500万人，其中中国有120万人，到2025年，预计中国每年死于吸烟的人数将增长一倍以上，吸烟给烟民个人带来的是疾病和死亡，给国家带来的就是一笔越来越沉重的医疗负担。

据全国疾病监测系统报告，近年来，我国肺癌的死亡率每年以4.5%的速度上升，肺癌患者95%以上有10到20年的抽烟史。北京协和医学院基础医学研究所教授杨功焕说：“现在患肺癌的人是前二十年的吸烟流行带来的影响，所以今天这个吸烟水平那是对应着未来二十年的吸烟的死亡率。”

在“健康中国”大的战略规划下，戒除烟害势在必行，而控烟的一个强而有力的撒手锏便是提高烟税。

中国烟税仍有上调空间

对外经济贸易大学教授郑榕表示：“从国际经验来看，提高烟草税率和价格对于控烟的效果是立竿见影的。”

在国际上，公认的最具有成本效应的控烟措施是提高烟草的税收和价格。世界卫生组织研究显示，烟草价格每提高10%，放弃吸烟的成年烟民增加3.7%，放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%，而这一数字在发展中国家则要翻一番。

而且，提高烟草税价不仅可有效降低烟草消费并减少相关医疗开支，还可以为政府累积大笔税收，用于其他重点工作。美国、澳大利亚等20多个国家都开始了这样的改革尝试，并取得了不错的效果。

在我國，2015年5月，财政部宣布调整卷烟消费税，卷烟批发环节从价税（即计价征收）税率由5%提高至11%，同时对每支烟加征0.005元人民币从量税（即计量征收）。与此同时，国家烟草专卖局发布通知，所有在销国产卷烟和进口卷烟批发价格均上调6%。

今年5月，正是提高烟草税率一周年，根据世界卫生组织发布的提税分析，中国烟草价格有所上涨，烟草消费总量有所下降。

美国加州大学伯克利分校卫生经济学荣休教授胡德伟对于控烟的研究已有20余年了，他一直在密切关注去年中国烟草“顺税提价”措施以及呈现的效果观测。在接受记者采访时，他说：“自去年5月8日宣布提税和采取其他多项控烟政策后，世界卫生组织估计，在2015年4月到2016年3月期间中国的卷烟总销量与前年同期（2014年4月至2015年3月）相比减少了3.3%。”但他同时也表示，2015年的提税我们取得了很大的成绩，但这仅仅是第一步。卷烟在中国仍然是非常廉价的商品，如不进一步开展常规提税，随着人们消费水平的提高，先前取得的成绩很容易就消失了。

郑榕告诉记者，2015年的税价调整后，平均每包烟的税负由51%增加到55%，与国际水平仍有差距。世界卫生组织曾在2014年提出建议，各国烟草税应占零售价的70%以上，控烟才会更为有效。与此指导性目标相比，中国烟草仍有税负调整空间。

资料显示，2015年，烟草行业实现税利总额11436亿元，同比增加919亿元，同比增长8.73%；上缴财政总额10950亿元，同比增加1840亿元，同比增长20.2%。在各地控烟条例出台的情况下，烟草行业的税利仍有如此大幅度的增长，可见提升烟草税是能够达到“双赢”局面的，而提升烟草税率后带来的巨额财政收入用于何处，则成了问题的关键。

烟草提税应专款专用

“税收政策是政府引导消费、解决公共卫生健康的有效手段，但在控烟方面，单纯加税是不够的，需要把增加的烟税用于改善医疗、健康及提供其他方面的公共卫生服务上，这才会事半功倍。”杨功焕直言不讳。

新探健康发展研究中心主任王克安也建议，应借鉴国际经验，建立烟草税收专款专用制度。将一部分提高的卷烟税收用途予以明确界定，包括用于补助烟农转产，从卷烟工业转到其他行业的职工再培训，支付与民生相关的医疗、社保、社会救助和社会福利等。

“可是，烟草专项税虽然在国际上被大多数国家所采用，但是在我国推进起来却是有一定难度的。”郑榕和中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣对此都很无奈。据了解，财政部方面是希望烟草提税后，将所得的税利由中央财政统筹支出。

郑榕向记者解释说：“我们现行的18种税里面，只有一个教育费附加是专款专用的。但是教育费附加专款专用的效果并不是很好，它被用于各地方教育性事业。问题随之而来，因为我国各地方经济发展水平差异极大，经济发达地区税基比较大，教育费附加比较多，那么它用于这些地方的教育事业的经费就很充足；而贫困落后地区则完全相反，教育事业方面经费捉襟见肘，这恰恰不符合公共产品供给均等化的原则。正是有这样不是很成功的专款专用经验，使得我们在烟税专款专用的推动上变得比较困难。”

但郑榕同时也指出，毕竟烟草税和教育费附加是非常不同的，烟草提税是一笔巨大的财政收入，如果只是其中一部分用于地方的医疗卫生事业也是能够解决很大问题的。姜垣也希望烟草税专款专用制度能够尽快建立，“我们目前控烟经费实在太少了，如果能建立专项税制度，就能保证控烟经费的持续投入。”

人社部今年公布的2015年社保数据显示，城镇职工医保基金运行平稳，基金收入增长速度低于支出增长速度的趋势得到扭转，不过，仍有6个地区的统筹基金可支付月数不足6个月。一直以来，“医保穿底”的消息经常被媒体报道，不可否认的是，随着医疗服务需求的进一步释放和医疗费用支出的一路增长，医保基金将面临越来越大的可持续性压力。如果能够将部分烟草税利用于医保基金，将是符合百姓根本利益和长远利益的福祉性工作。

从去年10月至今年4月，姜垣带领团队进行了一项大型的烟草入户问卷调查，调查覆盖全国31个省份的336个区、县，这是一项在全国具有代表性的样本，共计完成82769份调查问卷。目前，这项调查的结果还没有公布，姜垣向记者介绍到一些现有的数据，对于“增加的税收用于补助医疗保险和控烟”，民众所持有的态度是非常积极的，其中吸烟者有86.9%的人对此持肯定态度，非吸烟者中更是有93%的人认同这样的举措。“这个调查数据是非常令人震撼且具有说服力的。”姜垣希望民众的呼声可以影响到我们的政策制定。

姜垣表示，很多研究机构都对于吸烟的税收与吸烟造成的各种疾病所带来的医疗成本进行过测算，事实证明它的成本和税收基本持平，甚至高于税收。世界卫生组织还有一项研究表明，如果一国政府当年的烟草税是若干亿美元，那么20年后，这个政府将不得不用当年所征收的烟草税的2.8倍来支付因吸烟带来的健康危害，而且不包括由吸烟造成的其他损失的费用。因此建立烟草税收专款专用制度是非常合理与必要的。

在今年九月份召开的第十一届亚太控烟大会上，来自全国各地的控烟专家纷纷表示，烟税的提高要让好钢用在刀刃上，真正为“健康中国”战略提供稳定持久的财政支持，为真正实现全民健康的全面小康而做出切实的努力。