雾霾治理的公共经济学分析

高铭锴

一、引言

雾霾污染属于区域公共问题，具有高度渗透性和不可分割性的特点。因此，在一定程度上，对雾霾的解决实际上是要提供一种区域公共产品，而这必然离不开政府。我们可以看到，政府的行政性手段（如强制性关停企业等）可以在短期内降低污染性行业的产出以完成上级分配的“减排指标”，但无法持续、有效地引导资源向绿色产业转移，推动发展模式转型。要想彻底治理雾霾，就必须用经济手段实现经济结构性的调整，以改变投资者、企业和消费者的激励机制。本文从公共经济学角度展开，以此来探讨分析治理雾霾的有效手段。

二、雾霾治理与财政政策

目前，政府管理部门对雾霾问题高度重视，但在治理雾霾的进程中还存在着不容忽视的悖论与困境。比如，政府反复强调要促进生态文明，并在十八大中提出“五位一体”的指导方针，但是在具体调控中，各个部门、各行业实际上并没有形成一种有利于控制污染的治理机制，甚至可以说只是更多地体现在标语口号上。政府要想治理雾霾，需要运用财政政策，通过税收改革、财政支出与补贴等措施共同推进空气质量改善。

三、充分发挥财政政策作用的理论概述

1.设立雾霾防治的专项基金

设立雾霾防治的专项基金，整合环保系统科研机构的优势力量，推动相关基础性科学问题研究和人才培养，提升大气环境保护的科技水平，建立一支大气污染监管队伍，加强重点污染源控制和监管，以科学研究成果支撑大气污染防治法律法规的完善，促进空气污染的协同控制。从成品油消费税中划出一定比例资金，用于弥补生产、销售、使用高标油而多出的成本，以此刺激高标油品普及。

2.建立雾霾防治的税收体系

（1）启动“ 绿色税收转型”

逐步实现征税重点由流转税向能源环境税的转移，通过开征综合性和专门的能源环境税，完善能源环境税体系，扩大能源环境税收规模，提高其在财政收入中的比重，使之成为促进资源循环利用、节能降耗、减少排污的有效激励机制和重要资金来源。

（2） 提高税收，抑制能源需求

随着欧盟与日本等国环保意识增强，纷纷通过提高燃油税等措施限制私人汽车在境内使用。比如日本通过严格推行高油价政策（油价是美国4倍多，价格中所含的税收是美国的6倍多）来抑制石油消费，1973-1986年，政府推行的高油价政策，很大程度上导致了日本石油消费呈负增长。

四、对通过财政政策治理雾霾的评述

从理论上来讲，污染之所以过度，是因为污染性产品的需求和供给过大，即均衡产量过大。而污染性产品的产出和消费过大的原因是激励机制：由于这些激励机制，企业愿意多生产，消费者愿意多消费。相反，绿色产品的产量不足，则是由于激励机制没有到位，或者导致需求不足，或者导致投资不足和供给短缺。而激励机制之所以不到位，有以下两点主因：

1.府对市场的扭曲

由于外部经济环境和经济周期的原因，政府曾一度追求高速的出口增长和投资拉动的经济复苏。也由于政府的政绩考核机制等原因，地方政府倾向于追求GDP，而拉动GDP的最直接手段就是招商引资。这些政策在很大程度上需要通过加速房地产和制造业的发展来实现，因此政府在税制、土地政策等方面给予高污染的第二产业过大的倾斜，而这些政策倾斜事实上是以抑制低污染的服务业的发展为代价的。

2.市场失灵

煤炭消费占能源比重过高、清洁能源占能源消费比重太低等都是市场失灵的表现。比如过度燃煤。仅仅依靠市场供求关系来确定煤炭价格，由于直接参与此项交易的煤炭生产者和消费者的目的是追求各自利益的最大化，而不会充分考虑燃煤导致的负外部效应，使得煤炭生产和消费过度。

五、雾霾治理与排污权交易制度

我国对环境污染的治理主要依靠的是惩罚措施，通过对污染环境者的惩罚，提高环境污染行为的违法成本，从而起到环境污染的治理效果。但这一设计背离了环境污染问题的复杂性，且难以调动企业积极参与环境污染治理。偏重于惩罚而忽略激励的做法使我国环境法律制度在属性上更倾向于行政法律制度，经济激励因素没有得到充分发挥，并限制了环境污染治理的效果。政府应该强化环境污染的法律责任，使环境污染的违法成本得到大幅度提升，污染环境者难以从环境污染行为中获益。与此同时，政府应激励环境保护措施做得好的企业，使其在环境治理中受益。在排污权初始配额的分配中坚持公平性、合理性、科学性，企业究竟以什么标准获得初始配额，应有明确具体的标准，且各阶段的程序必须公开透明，杜绝暗箱操作和权力寻租，从而激发企业积极开发环保技术，做好本企业的环境保护措施，并将富余的排污配额出售给其他企业。

六、结论

雾霾治理既是一个重大的民生问题和发展问题，也是一个世界性难题，从国内外现有技术研究可以看出，主要是通过完善国家有关环境保护法规及体系，减少和控制大气污染物排放，但是由于工业化和城市化的发展，这些措施目前并不能彻底解决雾霾的污染影响问题，例如具有几十年雾霾治理经验的伦敦目前仍未摆脱雾霾的困扰。因此在世界环境和能源的支持力已经出现负数的背景下，中国不能完全照搬西方的治理模式，要想从根源上治理雾霾，需要我们重新定位中国的发展模式和发展目标，需要我们结合中国实际，立足不同领域、不同角度去探索治理措施，并将之综合和付诸实践。

毋庸置疑，在中国，雾霾的产生与中国当前所处的工业化和城市化进程有关，与城市管理能力和水平有关，也与每个人的生活方式有关，需要政府、企业个人均行动起来，更需要政府系统设计、统筹管理、合理分工，最大限度地协调各方利益，与市场充分地结合起来，以更好地应对雾霾污染。