派出所如何破解110非警务活动迷局

陶遵臣 张伟

长期以来，110接处警服务在打击各类违法犯罪活动和处置各类案件、事件中发挥了重要作用。随着经济发展及政府职能的改变，110报警服务的职能范围也在不断拓展，然而110接处警这个改变公安机关传统运行机制的新生事物在履行职责和行使权力方面却存在和暴露出来一些问题，特别是非警务活动的困扰让基层派出所接警民警深陷迷局，急需改变。

一、基层110报警服务运转现状及特点

（一）基层派出所110警情现状。以山东省威海市公安局城里派出所为例， 2015年该所年接警总数5434起，有效警情4754起。其中，警务类警情1854起，占110警情的34%;纠纷类警情1726起，占110警情的32%;求助类警情1174起，占110警情的21.6%，其中包括走失求助101起，失物求助241起，水电气求助17起，危急病人求助4起，坠楼求助1起，自杀求助2起，招领求助33起，其他求助773起;无效警情670起，占110警情的12%;恶意报警10起。

（二）基层派出所满意度回访现状。以威海市公安局城里派出所为例，根据山东警务评议系统结果查询，2016年1至4月，该所不满意警情38起，其中对警务类不满意5起，对非警务类不满意33起。

（三）社会投诉类反馈单反映110接警现状。2016年1至4月，威海市公安局城里派出所接市长热线、区长热线及社会信息反映单共计16份，对派出所警务类业务不满意而投诉的仅1起，其他全部为非警务类的求助与情况反映。

综上分析，从报警内容来看，一类是与公安业务工作紧密联系的警务类报警，另一类则是与公安业务联系不大甚至毫无联系的非警务类报警，其中非警务类报警占60%以上。

二、110接处警中存在的问题及危害

公安部发布的《地级以上公安机关指挥中心工作规范》中规定，110报警服务台的主要职责是“报警”与“服务”。“报警”受理的范围包括各类与违法犯罪有关的案件，“服务”即是对一些紧急求助的受理。但是定位的根本特征是：第一，公民报警的事项必须具备危及社会治安秩序的内容，如果是社会正常工作秩序受到影响，但没有出现直接危及社会治安秩序的情况，则不属于110报警求助职责的范围。第二，公民求助的事项必须是出现险情的紧急事项，而在涉及水、电、气、热等公共设施的问题中，如果没有出现险情及危及社会治安秩序的，则不属于110报警求助服务的范围。110正确定位其职责有利于提高公安机关打击现行违法犯罪活动，同时也有利于为群众提供快捷、有效的“急、难、险”综合服务。但由于多方面原因，在实际工作中，群众和社会其他部门常常错误理解110的职能范围，使得公安机关对于110工作应接不暇甚至焦头烂额。究其原因，大致可总结如下：

（一）过多的非警务活动影响派出所正常的处警程序及质量。威海市公安局城里派出所年接警量在7000起左右，平均日接警量19起，该所正式民警18人，其中女警5人，实际接处警只有13人，3人一个班，4天就要值一个班，如果遇到民警培训、受伤、出差等情况，更是警力严重不足，在这种警力配备的条件下民警既要完成日常的理论学习、执勤保卫及社区基础工作，又要应付日益繁重的接处警工作，而其中非警务警情的处理往往比案件的侦办更加耗时费心，还不一定得到好的处理结果，造成民警疲于应付、身心疲惫。非警务警情耗占的大量精力挤占了对案件的侦破的时间，使公安主业颇受影响，也迫使公安职能从打击主业转向更多的服务职能。

（二）过多的非警务活动严重影响了公安机关的公信力。大量的超越警察职责的非警务报警，将公安机关置于两难境地。如果兑现承诺，因为涉及的事情超出了警察的职责和能力所限，对许多求助难以解决;如果不兑现，群众则会以“警察不作为”的说辞表示不满，严重影响公民对公安机关的公信力。长此以往，不仅削弱了民警自身的法定职责的履行，而且还会误导公众对警察超限度的依赖和奢望，产生新的矛盾，使警察成为社会矛盾的焦点，结果往往是警察为非警务警情疲于奔命，却天天投诉不断。

（三）过多的非警务活动实际影响了群众诉求的实效性。“有事找警察”的思想在老百姓的心中根深蒂固。群众往往不分事情紧急与否、归属管理部门是哪儿，都会全部求助110。可公安机关不是全能的职能部门，只能再联系其他部门接手，一方面耽误了群众的办事时间，另一方面也放纵了某些部门的消极不作为。公安机关在对事件进行暂时处置的状态也是不稳定状态，转接过程中也很容易衍生出其他矛盾。

三、破解110非警务活动迷局的对策

解决非警务活动影响正常警务活动的问题，解放和解脱警力，既需要外部保障，也需要内部规范，这依赖于依法治国的深入推进、公安体制改革的不断深入和警务改革的创新和探索。

（一）完善法律法规，正确定位公安110职能范围。准确定位110的职责，有法可依是前提。要细化明确110的性质、地位、职责、权限以及程序，对《人民警察法》第21条做出详细解释，明确界定“纠纷”的内涵和外延。依法行政的要义在于政府职权法定，法无明确许可的，即为禁止。行政机关树立好形象的关键要靠做好自身职责范围内的事情。对非警务活动如何处置应当有明确的规定，应坚决维护民警的执法权益，不能让基层公安机关和民警独自面对，执法不规范只会导致恶性循环。同时，110角色回归后，需加强内部管理，规范接处警流程，加强法律监督，避免出现对应该受理的警情以不属于管辖范围为由拒绝出警的走极端的现象。

（二）强化宣传引导，争取社会各界对110处警职责的了解与支持。宣传是从源头减少非警务警情的有效举措。其实早在2003年，公安部制定的《110接处警工作规则》中就对110接处警工作客观存在的问题做了原则性规定，明确不提“四有四必“。而社会其他部门和广大群众却知之甚少，因此当务之急是在完善法律法规的基础上在宣传上狠下功夫，充分借助媒体、网络、社区宣传等多种形式告知社会各界及群众在拨打110报警求助电话时的基本要求，引导群众正确区分事件性质及管辖部门，同时对拨打110骚扰电话或恶意报警等反面事例一并予以曝光。

（三）补齐部门短板，建立完善统一、高效、功能完备的社会联动体系。解决110非警务难题，除自身努力外，还必须建立与完善以政府为主导的、与部门真正联动的社会体系。群众分不清政府职能管辖划分范围，这就需要有专业人员分类转接求助电话。就解决群众非警务求助而言，各地大都建立了城市应急中心与公安110指挥中心一套班子运作，统筹调度各部门行政资源进行服务联动，确保各个行政部门履行职责到位、服务于民到位。但现实情况是应急中心的联动机制有名无实，“联而不动”。建议在政府对各部门的绩效考核如依法行政考核中设立相应指标以增加公安话语权，同时政府应完善应急联动方面的立法工作，对应急联动中心的性质、地位、职责、权限及各单位在应急处置工作中的相关问题进行规定，真正实现各个部门的应急联动。

（四）夯实社区警务，提高预警防范能力，有效减少非警务警情的发生。近年来，随着社区警务机制改革的推进及网格化网络的运行模式的推广，基层社区警务室发挥着越来越重要的作用。去年，威海市公安局环翠分局推行了警务中队改革试点工作，最大限度地将警力放在社区，使社区警务职能全面化，既抓基础工作又要负责案件侦办。警力的下沉大大提升了社区见警率，有效地降低了可防性案件的发生，同时民警真正深入社区，能够及时发现、处置社区隐患及矛盾纠纷，大大降低了110的警情量，也由此降低了非警务警情的发生。