青岛市农村产权抵押融资现状与对策研究

王妍　高强　林亚琼　谷文凯

摘 要：开展农村产权抵押融资，对于激活农村沉睡资产、实现资产资本化和资本资金化、化解农民“贷款难”和银行“难贷款”矛盾、促进农民增收致富意义重大。青岛市现有农村耕地802万亩、集体林地496万亩、海水养殖面积36万亩，总估值约为1 500亿元，通过资本转化可以产生较强的融资拉力。研究发现，青岛市农村产权抵押融资存在基础工作不完善、主体意识不统一、组织体系不健全、服务体系不完善、风险防范不到位等问题，在借鉴武汉和成都发展经验的基础上，提出促进青岛市农村产权抵押融资良性发展的对策建议。

关键词：抵押融资；农村产权；青岛市

中图分类号：F303.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）16-0073-03

积极探索农村产权抵押融资，扩大农村有效担保物范围，使农房、宅基地、土地承包经营权等能够有效流转，使集体产权“活起来”，实现资产资本化和资本资金化、化解农民“贷款难”和银行“难贷款”矛盾、促进农民增收致富意义重大。青岛市现有农村耕地802万亩，集体林地496万亩，海水养殖面积36万亩，上述资产估值约为1 500亿元，通过资本转化可以产生较强的融资拉力。因此，对青岛市农村产权抵押融资现状及对策进行研究对促进青岛市农民收入增长具有重要意义。笔者通过对青岛市发改委、市农委、国土资源与房管局、林业局、海洋渔业局以及人民银行青岛分行等相关部门就青岛市各类农村产权确权颁证情况以及抵押融资现状进行调研，分析青岛市农村产权抵押融资的推进情况和存在问题，并提出促进青岛市农村产权抵押融资良性发展的对策建议。

一、青岛市农村产权抵押融资发展现状

所谓农村产权抵押融资，是指抵押人将依法取得的农村产权抵押给银行等金融机构，从而获得金融机构信用支持的融资担保方式[1]。目前，青岛市农村产权主要有土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权、林权、海域使用权和农业设施使用权等，仅土地承包经营权、林权和海域使用权可作抵押融资。

（一）推进情况

1.土地承包经营权抵押融资情况。开展农村土地承包经营权确权登记颁证是土地流转的前提和基础。土地承包经营权确权登记颁证是抵押融資的前提。目前，青岛市5 058个村（社区）已开展确权工作，占应确权村庄总数的95%，确权面积558.1万亩，发放权证105.2万本。2014年，青岛市出台《青岛市农村土地承包经营权抵押融资管理办法》，制定土地承包经营权抵押融资价值评估标准，充分保障金融机构、承包方和经营方三者权益。截至2014年底，青岛农商行、农发行、农行等金融机构与74家新型农业经营主体就土地承包经营权抵押融资达成融资意向1.7亿元，累计7 560万元，贷款余额5 060万元。

2.林权抵押融资情况。青岛市现有集体林地面积496万亩，纳入集体林权改革范围的集体林地面积为244万亩，已完成确权颁证登记234万亩，流转面积2万亩，正式签订合同和办理林权变更的约5 000亩，流转类型以经济林为主。2008年，青岛市出台《青岛市森林资源抵押登记办法》，对抵押期限、抵押范围、抵押程序和抵押登记等做了规范。2013年，银监局和国家林业局出台《关于林权抵押融资的实施意见》，对林权抵押融资中银行行为进行了规范。截至2014年底，青岛市累计办理林权抵押融资6.3亿元，贷款余额2.95亿元。

3.海域使用权抵押融资情况。青岛市海水养殖面积达36万亩，绝大多数海域使用权为行政审批配置。截至目前，青岛市养殖用海确权发证870宗，基本完成确权。2009年，青岛市出台《青岛市海域使用权抵押登记管理办法》，支持海域使用权抵押融资。目前为止，青岛市共办理海域使用权抵押登记26宗，抵押融资额累计达249亿元。其中，养殖用海海域使用权抵押登记11宗，抵押融资额累计达27.97亿元。

（二）存在的问题

1.基础工作不完善。一是农村产权确权登记工作未全面完成。个别农村产权受历史遗留问题的影响，存在产权归属界定困难、登记颁证进度滞后等问题。二是尚未形成统一的产权交易市场。各类农村产权分属农业、国土、林业、海洋等部门管理，农村产权抵押融资难以整体推进。三是农村产权评估体系不健全。农村产权评估机构较少，评估人员严重不足，没有统一的评估标准，农村产权的评估价格很难表现其真实价值。

2.主体意识不统一。一是政府推动意愿较为强烈。青岛市出台了一系列的政策，积极推动农村产权抵押融资，推动农村产权等资产资本化，因相关法律法规所限，宅基地使用权等重要农村产权抵押融资未实现突破。二是农业经营主体意识薄弱。受传统思想影响，多数农民不愿将土地、房屋等生产生活资料置于市场风险之中，产权抵押融资意识薄弱，存在一定的观望或抵触情绪。三是金融机构开展抵押融资积极性不高。农村产权抵押融资业务具有笔数多、金额小的特征，加之农村金融机构服务半径大等因素影响，金融机构开展农村产权抵押融资动力不足。

3.组织体系不健全。一是管理职能尚未统一。青岛市农村土地承包经营权由市农委分管，农村房屋所有权由市国土资源和房管局分管，林权由市林业局分管，海域使用权由海洋渔业局分管，不同产权分属不同部门导致农村产权抵押融资难以整体推进。二是农村产权抵押贷款涉及政府各部门、产权交易平台、担保和保险公司、集体经济组织、农民个人等，各主体职责分工不明，工作中可能出现相互推诿的情况。

4.服务体系不完善。一是配套政策不完善，青岛市虽然出台了各类产权抵押融资办法，但缺少抵押融资担保、保险、风险补偿等相关配套政策，尚未形成完整的政策体系。二是农村金融机构较少。利益导向的大型商业银行营业机构在农村地区逐步减少，金融业务主要以吸收存款为主，金融产品创新力度不足，农村资金流向城市。三是农村信用体系不健全。大部分地区尚未构建农民信用档案和法人客户信用，金融机构难以通过现行征信系统查询抵押人历史资信状况。

5.风险防范不到位。一是缺乏相应信贷保险机制。政策性保险对农业覆盖面不足，金融机构担心抵押人违约，对发放大额农村产权抵押融资较为慎重。二是缺乏政府引导。与武汉、成都等城市比，青岛市尚未建立农业贷款风险补偿基金，金融机构信心不足。三是不良贷款处置难度大。农村产权市场交投不活跃，影响了抵押产权的变现，一旦形成不良资产，变现存在法律依据不足、流转程序复杂等诸多困难。

二、外地发展经验

（一）武汉做法

1.产权流转体系完善。武汉市成立农村综合产权交易所，提供信息咨询、交易策划、产权经纪、培训辅导、委托管理、投融资等服务，采取统一监督管理、交易规则、信息发布、交易鉴证、收费标准、平台建设等“六统一”管理模式。健全农村资产评估机构，分类制定农村资产资源评估办法和操作细则[2]。

2.产权抵押融资活跃。在对农村资产确权、评估基础上，以 农村产权交易所为平台，开展土地承包经营权、水域滩涂养殖权和集体林权等农村产权的抵押融资试点工作，扩大农村有效担保物范围。截至2014年底，农交所共组织各类农村产权交易2 096宗，交易金额123亿元，涉及农村土地面积112万亩，联合金融机构发放农村产权抵押融资18.3亿元。

3.风险补偿机制健全。武汉市设立农村产权抵押融资风险补偿金，用于补偿集体林权、土地承包经营权、集体经营性建设用地、农村房屋所有权等农村产权抵押融资逾期无法收回的损失。建立农村信贷与农业担保、农业保险相结合的银保互动机制，有效降低农村产权抵押融资风险[3]。

4.抵押融资品种丰富。业务主要有农村土地承包经营权、集体经济组织“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权交易四种，占整个交易量的80%以上。

（二）成都做法

1.建立专业担保机构。由成都现代农业发展投资公司发起设立成都农村产权流转融资担保公司，是全国首家从事农村产权抵押融资的专业担保公司，注册资本3亿元。各区市县仿照市级担保公司，均成立政策性产权流转抵押融资担保公司。

2.完善相关配套政策。2009年以来，成都市陆续出台农村土地承包经营权登记、流转和抵押融资管理办法，详细界定双方责任、债权实现方式以及纠纷解决等内容，建立较为完善的土地承包经营权抵押融资机制。

3.建立风险补偿机制。2010年，成都市出台了农村产权抵押融资风险基金筹集与使用管理办法，成都市和各（区）县政府按一定比例出资设立农村产权抵押融资风险基金。当债务履行期满，抵押人未清偿贷款时，抵押权人可与抵押人协商，以抵押的农村土地承包经营权再流转所得价款受偿，若发生损失，农村产权抵押融资风险基金将承担80%的损失，剩余20%由银行承担。

4.丰富产权交易品种。成都市可参与抵押融资的农村产权有农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋及其宅基地、林权、设施农业、在地资产仓单等。截至2014年底，各类农村产权交易金额累计约417亿元。其中：土地承包经营权交易金额209亿元；林权交易金額18亿元；农村房屋租赁交易金额1.1亿元；集体建设用地使用权交易流转金额7亿元；集体建设用地指标交易金额137亿元；耕地占补平衡交易金额10亿元[4]。

三、对策建议

第一，健全农村产权交易平台。一是理顺农村产权管理体制。整合农业、林业、水利、国土等涉及农村产权管理的职能，建议由市农委牵头建立市级农村产权抵押融资联席会议制度，健全完善市、区（市）、镇三级农村综合产权交易平台，制定全市统一的农村产权交易和融资抵押管理办法，及时协调解决产权抵押融资中的各种问题。二是强化交易平台抵押融资服务功能。现有的农村产权交易平台主要有信息发布、产权评估、产权流转以及流转鉴证等功能，而抵押融资功能较少发挥。应在充分发挥农村产权交易平台已有功能的基础上，实现农村产权交易平台抵押融资的综合服务。三是扩大农村产权抵押品种。以现阶段政策法规为基础，将可抵押融资的农村产权由农村土地承包经营权、林权、海域使用权，扩大至集体建设用地使用权、农村房屋所有权、小型水利设施等与三农有关的产权[5]。四是加快农村产权价值评估体系建设。由相关管理部门设立农村产权价值评估机构，建立农村产权抵押融资经纪人队伍，加大专业资质评估人员培训，为银行开展农村产权抵押融资提供评估服务。

第二，完善农村产权抵押融资细则。一是出台市级层面农村产权抵押融资管理办法，将分散在农委、国土、林业等各部门管理的农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权和宅基地使用权、林权等农村产权抵押融资办法统一，引导农村产权进入交易场所交易。二是完善各类产权抵押融资细则。制定各类产权交易信息发布、受理出让、价值评估、网络竞价、组织交易、款项结算、交易鉴证等具体流程的实施细则，实现产权抵押融资合法、规范、有序运行。三是完善农村产权抵押融资流程。出台具体抵押办法，缩短操作链条，减少审批环节，降低金融机构的信息费用、签约费用和经营费用，降低产权抵押融资成本[6]。四是出台相关配套政策。参照先进地区经验，青岛市应尽快出台农村房屋所有权抵押登记细则、林权抵押融资细则、农村产权抵押融资风险补偿资金管理办法等。

第三，加强农村金融环境建设。一是加强金融机构能力建设。鼓励农行等涉农金融机构完善农村产权抵押融资相关功能，健全农村产权价值评估能力、农村产权抵押融资金融产品开发能力以及农村产权抵押融资风险处置能力等。二是加快发展多种形式新型农村合作金融组织，鼓励和支持创新农村金融产品和金融服务，允许设立农村小额信贷公司，推广公益性农村小贷公司，大力发展微型金融服务。三是鼓励金融机构创新服务方式。金融机构要针对三农的特殊性，对现有的金融服务流程加以改进，比如开展业务员村级责任制、金融辅导员制度等，以更加多元化的方式服务农村金融。对于农村产权抵押融资相关业务要提高效率，形成评估、审批、抵押等一体化的操作流程，降低融资风险。

第四，完善农村产权抵押融资风险防范机制。一是加强农村融资担保公司建设。不仅要完善（区）县级、镇（乡）级担保公司的功能，更要大力支持村级担保机构的发展，形成（区）县、镇（乡）、村一体的三级网络化担保服务模式，充分发挥担保基金的杠杆作用，提高农村产权的融资额度。二是建立土地承包经营权抵押融资风险补偿基金。由政府部门出资对农村产权抵押融资双方面临的风险予以一定比例的补偿[7]。三是健全农业保险服务体系。加强农业保险的针对性，农业保险品种不仅要涉及大部分农作物和农产品，而且要针对具有不同生产特点的农作物或农产品开发不同的保险品种。在农业保险服务体系完善的前提下，积极探索涉农保险的再保险以及保单抵押融资服务。

第五，加强农村地区信用体系建设。一是建立农村信用评价体系。通过资产规模、收支水平、银行存款额度等指标构建农户或新型农业经营主体的信用评价指标体系，完善农民资信档案。二是培育农业经营主体的信用意识。鼓励金融机构采取多种渠道，在农村开展信用教育培训活动，教育农民和新型经营主体重视自身信用记录，保护自身信用信息，培养具有较强信用意识的现代农业经营主体。三是建立信用镇、信用村试点。筛选发展水平比较好的村镇，农委、人行、银行等多部门联动，积极推动信用村试点，形成信用典型示范效应，并逐步建立信用乡（镇）试点，逐渐将信用村、信用乡（镇）扩展到青岛市全域。

第六，争创两权抵押融资国家试点。一是争取平度市获批国家土地承包经营权抵押融资试点。平度市是青岛农业大市，其农村土地承包经营权抵押融资发展较好并获批国家中小城市综合改革试点，根据国务院农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押融资试点意见，争取平度市获批“全国农村承包土地承包经营权抵押融资试点地区”，为青岛市探索可复制、可推广的经验。二是争取青岛市成为农民住房财产权抵押融资试点。根据国家宅基地制度改革试点意见，借鉴外地经验，以新型城镇化综合试点为契机，积极探索青岛市宅基地退出途径，争取成为国家第二批宅基地制度改革试点地区，为农村房屋所有权抵押融资扫清障碍。三是做好试点承接准备工作，提前探讨建立服务于“两权”评估、流转、抵押的专业化、一体化平台，使农村土地承包经营权和农民住房财产权在良性流转的基础上合法抵押。