数字城市建设的问题与对策思考

摘 要：本文从数字城市的基本概念和主要任务出发，深刻阐述了数字城市建设的重要作用，提出了目前在数字城市建设、运行与维护过程中存在的主要问题，并结合工作实际提出了具体意见和建议。

关键词：地理信息；数字城市；地理空间框架；地理信息公共平台

数字城市建设是国家信息化建设的重大基础工程，数字城市建设不仅盘活了海量的地理空间信息资源，并且通过开发建立权威、统一的地理信息公共平台和应用示范系统，为地理信息开发利用提供了新的平台和载体。

截至到2015年底，全国333个地级城市和476个县级城市开展了数字城市地理空间框架建设，开发应用系统5600余个，涉及国土、规划、公安、环保、交通、卫生、旅游等30多个领域。

数字城市建设成果在提高城市管理水平，辅助政府部门科学决策，方便百姓生产生活等多方面，都发挥了重要作用，并成为智慧城市建设的重要空间基础。

一、数字城市的概念

近年来，数字城市的概念与大数据、物联网、云计算、智慧城市一样，充斥着各种网络空间与各种平面媒体。2016年6月，笔者从百度搜索出434万条有关数字城市的相关报道，在360搜索中搜索出1亿条相关信息。

广义“数字城市”的概念：即城市信息化，涉及到城市信息化建设的各个领域，不仅包括各种信息化基础设施的建设，还将涉及信息化过程中所产生的社会经济关系和文化伦理观念的变化与调整。

狭义“数字城市”的概念，是指数字城市地理空间框架建设，是基于地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感系统（RS）等关键技术，深入开发和应用地理空间信息资源，建设服务于城市规划、建设和管理，服务于政府、企业、公众，服务于人口、资源、环境、经济社会的可持续发展的信息基础设施和应用体系。

国家测绘地理信息局在门户网站上将数字城市定义为：数字城市是物质城市在数字网络空间的再现和反映，是以空间信息为核心的城市信息系统体系。

数字城市建设的任务就是利用现代高科技手段，充分采集、整合和挖掘城市各种信息资源（特别是空间信息资源），建立面向政府、企业、社区和公众服务的信息平台、信息应用系统以及政策法规保障体系等。其核心技术是遥感、地理信息系统、全球定位系统、空间决策支持、管理信息系统、虚拟现实以及宽带网络等技术，主体是数据、软件、硬件、模型和服务，本质是计算机信息系统。

全国科学技术名词审定委员会将数字城市定义为：数字城市是以计算机技术、多媒体技术和大规模存储技术为基础，以宽带网络为纽带，运用遥感、全球定位系统、地理信息系统、遥测、仿真-虚拟等技术，对城市进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的三维描述，即利用信息技术手段把城市的过去、现状和未来的全部内容在网络上进行数字化虚拟实现。

二、数字城市建设的主要内容

经过“十二五”期间的不断努力，目前全国地级城市已全部建成数字城市并得到推广应用，近500个县（市）启动数字城市建设。按照国家测绘地理信息事业“十三五”发展规划确定的目标任务，“十三五”期间将全面完成全国县级以上数字城市建设任务，并形成互联互通的数字城市地理空间框架网络，为城市经济社会发展和信息化建设以及百姓生活提供可靠、适用、网络化的地理信息服务，最终实现全国“一张图、一个网、一个平台”。

（一）基础地理信息资源建设

通过大力实施基础测绘，统筹航空航天遥感影像获取，不断丰富基础地理信息资源，并通过建立测绘地理信息部门和政府相关部门之间有效的交换共享机制，逐步建成包括大地测量控制、地形、地貌、地名、交通、水系、境界、地籍、城市综合管网、门牌地址、房产、规划、地理编码等基本要素信息的城市基础地理空间信息数据库，并开发高效的时空数据库引擎，支持多类型、海量的时空数据管理与分析，实现历史数据和现势数据的关联，形成完善的城市地理空间信息数据库体系。

（二）地理信息公共平台建设

地理信息公共平台是数字城市建设的核心。在城市地理空间数据库的基础上，建成统一的、权威的、标准的地理信息公共平台，在线提供二维地图、三维地图、影像地图、街景、地理编码和数据应用分析等基本公共服务，并提供标准的二次开发接口，为有关部门开发专业应用系统提供技术支撑，从而实现地理信息与城市其他经济社会、自然资源和人文信息的互联互通与集成应用。

（三）应用示范系统建设

依托地理信息公共平台设置的统一的标准二次开发接口，可以开发基于权威、统一的地理空间数据库的国土、规划、城管、税务、旅游、商务等应用示范系统，满足国土资源、城市规划、旅游管理等部门管理决策的需要。

通过典型示范应用，逐步推广数字城市建设成果，拓展数字城市应用领域，着力开发并维护各类服务于党政领导机关和相关部门的辅助决策系统。

针对政府部门、企事业单位和社会公众的多样化需求，开发公益性的地理信息服务综合网站，为政府部门规划决策、企事业单位发展布局、经营生产及市民出行、购物、旅游、商务等各种活动等提供专业、及时、方便的地理空间信息服务。

三、数字城市建设的作用

随着我国数字城市建设及应用进程的不断加快，数字城市建设成果已在城市规划建设、资源、环境管理、政府应急处置、服务百姓生活等众多领域发挥作用，逐渐成为推进供给侧结构性改革、加快转变城市发展方式、促进城市科学发展的重要基础。

（一）数字城市是领导决策的重要工具

数字城市建设以地理空间信息为基础，使现代城市管理更加精准、精致与可视化。各级领导可以通过数字城市地理信息公共平台准确掌握城市资源环境变化状况，科学合理地配置各种要素与资源，优化城市发展空间布局，从而显著提升城市管理水平，有效地避免城市管理的盲目、无序状态。

（二）数字城市是城市管理的重要平台

数字城市建设的地理信息公共平台，为其他专业部门的空间规划、位置服务和综合分析奠定了基础，实现了对经济、社会和人文信息的空间统计分析和决策支持。

在数字城市的支持下，城市管理能够实现对任意地方、任意时间的准确覆盖，实现由部件管理到事件管理、由粗放管理到精确管理、由多头管理到统一管理、由被动管理到主动管理的转变，从而显著提升城市管理水平。

（三）数字城市是城市信息化的重要设施

数字城市搭建了统一、权威的地理信息公共平台。在数字城市统一的地理空间基底上，政府各部门、各单位的资源能够实现有效地交换共享与利用，彻底消除了部门间的“信息孤岛”和行业信息垄断，促进政务等信息资源的高效利用。

网络化的城市管理信息系统，打破了城市管理的条块分割，建立了城市管理联动新机制，有效提升了城市信息化水平。

（四）数字城市是提高生活质量的重要帮手

数字城市建设直接惠及百姓民生，方便群众生产生活。人们通过数字城市这个平台，足不出户就可以详细了解城市空间布局、房产规划地铁走向以及城市风土人情、餐饮食宿、购物娱乐、旅游景点等信息，可以合理规划旅行行程和运动路线；通过登录各部门网站，可以从不同角度、全方位地了解城市经济社会发展和城市建设的情况，分享数字城市带来的便捷与高效、时尚与快乐。

四、数字城市建设存在的问题

数字城市建设是一个庞大的系统工程，不仅需要有完善的政策法规和标准体系作为支撑，也需要各级政府及政府各有关部门协调配合、共同推动。

根据目前已经建成的数字城市成果应用效果来看，在数字城市建设、运行与维护管理过程中，还存在着以下突出问题。

（一）地理信息数据更新缺乏保障

按照国家测绘地理信息局和省级测绘地理信息行政主管部门的有关规定，数字城市地理空间框架建设周期一般都在2-3年。

在数字城市建设周期内，各级政府把数字城市地理空间框架建设作为一个具体项目来实施，不仅明确专门的组织领导机构，安排专项资金予以保障，同时，通过项目招投标方式确定了技术支撑单位，从政府多个层面上切实加以推动。

但数字城市建设项目通过验收以后，由于缺乏有效的资金保障，地理空间信息由于没有及时更新而缺乏现势性，从而影响数字城市建设成果应用。

目前，虽然《测绘法》、《基础测绘条例》等法律、法规都对基础地理信息数据更新和投入有明确的法律规定，但大部分市、县（市）基础测绘经费都未能列入财政预算和规划之中，形成测绘地理信息事业发展的一个明显短板。

因此，地理信息数据的持续更新问题，是现行数字城市建成后各级测绘地理信息行政主管部门所面临着的一个突出问题。

（二）地理信息公共平台运行维护问题

数据的现势性决定平台的生命力，平台的有效有序运行决定应用的广度和深度。

地理信息公共平台通过建设多个标准化的应用服务系统和开放的二次开发接口，满足其他有关部门开发建设地理信息应用系统和利用地理空间信息数据的需要。

地理信息公共平台建成以后，不仅需要有专门的信息基础设施来保障，还需要有专门的机构和专业技术队伍做支撑。

目前，市、县（市）测绘地理信息行政主管部门专业技术人员少、技术素质低，很难承担起地理信息公共平台的运行、维护任务。谁来负责地理信息公共平台的运营与维护管理问题，是数字城市建成后各级测绘地理信息行政主管部门面临的又一个突出问题。

（三）地理信息共享利用进展缓慢

地理信息公共平台把分散在各地、各部门的地理信息数据资源整合为逻辑上集中、物理上分布的统一的地理信息资源，成为国家信息化的重要基础设施之一，并通过建设多个标准服务接口，满足各部门和社会公众开发利用需要，同时，也为共享利用和交换地理空间信息数据提供了一个权威的平台。

但长期以来，我国各有关部门行业垄断、部门分割严重，“信息孤岛”比比皆是，如果没有强有力的制度上的约束和强制力保障，各级测绘地理信息行政主管部门虽然搭建了地理信息公共平台，但地理信息数据共享和交换依然面临着诸多困难。

（四）地理空间信息服务存在短板

公众版的地理信息公共平台（天地图网站）建设，是各级测绘地理信息行政主管部门创新地理信息服务方式、为社会公众在线提供地理信息服务的重大制度安排和技术支撑，也是以政府投入为主的公益性基础工程。

目前，全省31个省级节点已全部接入国家天地图主节点，大部分地级市的天地图建设也取得了长足进步和发展，并实现了与国家天地图网站的互联互通。

但如何实现地理空间信息的增值服务，最大限度地实现测绘地理信息的自身价值，需要我们认真研究解决。长期以来，测绘地理信息部门重采集、轻应用，在产品营销上存在明显的短板。在中央大力推进供给侧结构性改革的新形势下，如何发挥我们自身的地理信息资源优势，充分利用地理信息公共平台和天地图网站来取得最大的经济收益，需要我们认真地进行思考和研究。

五、关于数字城市建设的建议

（一）加强制度建设

各级测绘地理信息行政主管部门在数字城市建设、推广及运营、维护过程中，要把制度建设放在十分突出的位置上抓紧抓好。要结合本地实际，积极协调当地人大、政府及政府有关部门，抓紧制定地理信息数据更新、数据交换共享利用、平台运行维护管理等相应的政策法规和规章，保障基础地理信息资源的持续更新和地理信息公共平台的有效运行与维护，逐步建立起科学合理的长效机制。

（二）完善投入机制

要进一步理顺基础测绘财政投入体制机制，确实将基础测绘列入各级政府经济和社会发展年度计划及财政预算，逐步建立起稳定的、持续增加的基础测绘经费投入保障机制，并将数字城市建设、运营与管理作为基础测绘工作的重要内容切实加以推动，实现对数字城市全生命周期的更新、维护和管理。

（三）健全管理体制

数字城市建设成果是现代城市十分重要的空间基础设施，各级政府和测绘地理信息行政主管部门要在现有的行政管理体制下，进一步充实测绘地理信息管理人员，建立相应的地理信息数据管理和分发服务技术支撑体系，统一进行各类空间数据资源的管理、维护和应用服务，以最大程度地发挥地理空间框架数据的作用。

（四）加强推广应用

各级测绘地理信息行政主管部门要通过建立明确的数字城市建设成果推广应用评价考核体系，划定目标，明确责任，力争3-5年内实现数字城市地理信息公共平台在政府部门间的全覆盖，并定期发布数字城市建设应用成果，积极稳妥地推进数字城市向智慧城市过渡。

同时，要注重发挥电视、广播、网络、报刊等新闻媒体的作用，大力推广、总结数字城市应用的成功经验，不断扩大数字城市建设成果应用对政府决策、部门管理和百姓生活所带来的积极影响。

参考文献：

[1] 徐德明.在数字城市建设工作会议上的讲话.2011.

[2] 李成名.积极推进数字城市建设，构建数字中国地理空间框架.“中国测绘发展研究报告”（2009）.社会科学文献出版社.

[3] 李德仁.从数字地球到智慧地球.“中国地理信息应用报告”（2010）.社会科学文献出版社.

[4] 李维森.从数字中国地理空间框架的建设与智慧城市时空信息云平台的探索.智慧中国地理空间智能体系研究报告（2013）.社会科学文献出版社.

作者简介：

姚欣宇（1990-），女，辽宁庄河人，助理工程师，专门从事信息管理与地理信息系统研究。