浅谈PPP模式下投资建设项目合同风险与防控措施

孙俊

摘 要：当下，PPP模式在我国进入了发展的新阶段，被政府视作打破政府垄断和地方债务的一把利剑。PPP作为一种投资建设形式，实施过程中会必然会存有一定的投资风险。合同管理成为影响PPP项目建设规避投资风险、顺利回购资金的决定性因素。因此，在PPP项目实施过程中应做好合同风险防控，降低资金回购风险。

关键词：PPP项目 合同管理 资金回购 规避风险

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）07（a）-0131-02

1995年，广西来宾B电厂BOT项目的获批是我国PPP模式的首次尝试，此后BT、BOT等投资模式在交通、能源、市政公用等各领域得到广泛推广运用。根据发改委、财政部等系列文件要求，中央政府鼓励的PPP模式，与以往实施模式相比，PPP模式下项目往往具有建设规模大、投资巨大、建设周期和资金回收期长等特点，如何在PPP模式中维护参与方资本和自己的合法权益，提高抗风险能力，特别是通过合同风险防控确保资金按时回购，合理科学分担风险，是个值得研究的问题。

1 PPP项目投资建设模式介绍

世界各国对PPP解释理解不尽相同，结合国内政策文件及应用现状，PPP可以分为外包类PPP项目、特许经营和私有化三类。参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司及专业机构等。国内常见的PPP模式有四类：建设—运营—移交模式（BOT）、转让—运营—转让模式（TOT）、改建—运营—移交模式（ROT）、建设—拥有—运营（BOO）。

笔者以BOT模式举例解析PPP投资建设模式：BOT模式是指社会资本承担新建项目设计、融资、建设、运营、维护和用户服务职责，合同期满后将项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式，社会资本通过政府或使用者付费实现投资运营回报。在BOT模式下，社会资本一般要求政府保证其至少要高于投资收益盈亏零界点，在投资期内，如无法达到该标准，政府应给予额外补偿或者补贴。BOT的合同期限一般为20～30年。

2 PPP模式合同风险分析

近年来，地方债务政府债务规模不断扩大。其中，绝大部分是地方政府自身或其平台公司在实施基础设施项目建设中所形成的债务。PPP模式作为一种融资建设的方式，保障在建及新增基础设施项目推进，实现经济稳步增长，同时能有效管控地方债务规模，但给投资方社会资本带来了不可避免的投资风险，结合当前形势分析一般PPP项目具有以下合同风险。

2.1 审批风险

PPP项目从立项到竣工所有审批程序，涵盖众多流程：立项审批、规划设计、建设工程报建、建设工程竣工验收等，涉及的报批审批部门有发改委部门、环保部门、国土部门、规划部门等。由于PPP项目本身特点使得审批程序更加复杂，立项周期也变得漫长，加之政府有关部门批复之后，项目的性质和投资规模再调整手续繁杂，势必给项目的正常运作带来阻力和障碍，进而产生审批风险。

2.2 决策失误风险

决策失误一般指的是政府决策失误。近些年来，PPP相关法规政策陆续出台，PPP模式被政府授予减轻地方政府压力的重要使命。此种背景下，必然会导致一些拍脑袋决策的PPP项目上马，为了上PPP项目而上PPP项目，社会资本亦会出现“跟风”现象，如加大投入或者起步涉足自身不熟悉的PPP投资市场。基于此，作为“领头羊”的政府决策显得尤为重要，政府决策程序的不科学、缺乏PPP项目运作实战经验、前期调查研究不足等导致项目决策失误的风险加大。社会资本本身认识不足，受外部投资环境影响等因素导致的决策失误也加大了这种风险。

2.3 收益分配风险和社会信用风险

PPP项目本身具有不可控性，加之合理定价机制尚不完善，社会资本的盲目自信导致的判断不足等因素，使得相关协议中对归属于私人资本的收益未补充增加“可调整、可补偿”的原则性条款，或者追偿机制描述不清、权责划分不明晰等导致亏损严重或者暴利，产生收益分配风险。这一不合理的现象出现，必然导致双方（注：PPP项目的社会资本很大一部分是地方国有企业和中央企业）社会公信力层面的损失。

2.4 成本控制风险

PPP项目具有建设周期长、投资巨大和技术要求较高等特点，且往往受到诸多不明确干扰因素的影响：项目初始设计阶段未考虑目标市场定位及利润实现方式，导致投入的原材料、生产费用、人工成本等高于同行业水平，或者在投资过程中缺乏有效的成本控制手段，使得丧失最基本的市场竞争力，导致项目交（竣）工即成烂尾工程；或者预防控制措施不足，导致整个工程项目的进程受阻，投资期限延长，计划外投资成本加大，使投资目标不能顺利达成，进而加大投资风险；另外地方保护主义的存在使外来投资者必须选择当地材料供应商或建筑商等情况，都会间接增加成本控制风险。

2.5 质量控制风险

项目建设质量是PPP项目投资成功的前提，PPP项目质量要符合“顾客”的要求，否则种种可预期或者不可预期的原因可能会导致“产品”质量下降或者根本不符合“顾客”要求，影响到PPP项目建成后运营、移交及投资者的资金收回，常见的质量风险有“偷工减料”、返工、施工单位的资质能力、技术设备、施工管理水平把关不严等。

2.6 资金回购风险

长期以来，政府与市场的界限不清，政企合作主要靠“一只看不見的手”在操控布局，部分PPP项目投资市场存在失灵现象。作为PPP项目主导者，地方政府处于供方强势状态，“制式合同”观念强烈，但履行合同意识不强。没有年度预算或者年度预算支付不足使得PPP项目的长期补贴难以保证；政府换届更使得合同持续性无法保障，目前对拖延付款、不付款行为尚未形成有效机制；当现实发生时，在后续补充协议的签订上，投资者常处于弱势位置，正是这种循环现象造成了资金回购风险。

2.7 不可抗力风险

采用PPP模式运作项目存在不可抗力风险。不可抗力包括重大的自然灾害，还包括战争等不能由PPP项目合同当事人预见等社会因素。不可抗力事先不能预测，如果不采用科学合理的方式规避与分担，后果将不堪设想。

当下国家大力提倡“一带一路”发展战略，给中国企业“走出去”带来了無限机遇，“走出去”必将会涉足投资建设“PPP”（此PPP可广义理解）项目，且“一带一路”沿线国家多处于亚非欧地缘政治敏感区和风险集中带，社会不稳定因素很多。这些存在的不可预见的“不可抗力风险”会给PPP项目运作带来极大的风险。

3 合同风险防控措施

PPP项目投资方为确保项目合同履约等管理正常有序进行，保障项目顺利开展，主要应从以下几个方面采取措施。

3.1 做好市场调查

PPP项目投资建设前，政府部门和社会资本都要进行充分的市场调查，可以共同聘请独立的第三方机构编制项目可行性分析报告。社会资本不要将本届政府的承诺作为市场的实际发展导向，政府部门也要独立地进行市场的调查工作，不要盲目做出决策，应做出科学合理分析，进而做出符合市场实际情况的决策。

3.2 提高企业自身实力

在当前PPP模式下，建筑市场正在发生翻天覆地的变革，相比传统建设工程项目，PPP项目对参与方企业提出了更高的要求，PPP模式要求建筑企业进一步提高对全产业链资源的整合能力，具备多项能力：投融资、规划设计、成本管控、质量管控、信息管控、运营管控等。作为PPP项目参与的主体，社会资本应积极适应当前及未来政策调整及市场发展趋势，不断优化产业结构、提高自身实力，这样才能在未来PPP项目实施过程中积极应对解决各类风险，保障项目合同顺利执行。

3.3 筹划风险分担

严格来说，风险分担不能减少特定事件诸如战争、自然灾害等风险的发生概率，但是可以降低风险发生后的损失和风险管理成本，合理的风险分担有利于促进PPP项目建设，使项目各参与者在项目全生命周期内更加积极、谨慎理性履行合同义务。在风险的分担方面，对于地方经济发展政策风险等方面的风险，政府部门的控制力强于社会资本，应由政府部门提供担保。另外，经协商，社会资本可承担此风险合理范围内的损失，必要时在将来政策好转后，由政府加以追偿；对于融资风险、市场风险等，社会资本更有控制能力，而且与其投资盈利息息相关，应由社会资本承担。

不可抗力风险由于各参与方均不能预见，没有控制能力，比如自然灾害、战争等风险。PPP项目合同当事人可以约定特定环境下交通管制、政策保护条款、材料价急剧变化额外补偿等来加以规避。一般情况，只能将此风险转移给保险公司。

3.4 科学匹配风险和收益

PPP项目风险和收益匹配应遵循对等原则：即按风险与回报相对等原则进行分配，承担风险一方对于间接制造风险方或者说控制风险一方应有更大的经济利益补偿。PPP项目政府方和社会资本在合作中的作用不同，在不同的阶段承担的权利义务不同，特定时期创造的价值不同。项目需按照风险与回报相符合的原则来合理分配。

3.5 完善政府契约配套政策

政府在整个市场中的地位，使得PPP项目在一定情况下不是靠市场、契约来约束。基于此，PPP项目建设过程中首先要建立运行规范的全过程动态监管流程，置参与各方的“权利和义务”于阳光下，真正维护PPP项目各参与方利益。

当下，PPP项目各方应依托国家PPP综合服务平台，遵从契约精神，一旦出现问题可依章依法办事。同时，应加强PPP项目准入环节监管和审批，没有纳入财政预算的、没有回购资金兜底的，应“一票否决”。PPP项目参与方可引入第三方进行PPP项目专项回购资金监管、甚至托管，确保PPP项目回购资金按合同约定支付。

4 结语

在PPP项目实行过程中包含的风险多种多样、纷繁复杂，该文主要研究合同管理方面的风险防控，其实要做好PPP项目的风险管理不能放过任何一个风险，必须对项目整体风险进行详细分析、综合科学评价，大胆探索，积极实践，只有这样才能减少或者避免合同风险。随着PPP项目推广运用，其将成为我国市场发展的“新常态”，相信对其的研究将会更加深入，实践也会趋于成熟完善。

参考文献

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[2] 中国PPP产业大讲堂.PPP模式核心要素及操作指南[M].北京：经济日报出版社，2016.

[3] 陈辉.PPP模式手册[M].北京：知识产权出版社，2015.

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