浅谈财政资金绩效审计

尹亚涛

【摘 要】进行财政资金绩效审计是公众对公共资源进行监督的需要，是审计自身发展的要求，是国家科学、正确制定各项宏观政策的依据，更是现代政府审计发展的必然趋势。但由于财政资金数量众多，项目类型复杂，财政资金绩效审计对象千差万别，因此整体把握难度较大，该文将对我国的财政资金绩效审计的目标、内容重点、方式方法、评价体系、风险及防范进行初步探讨。

【关键词】财政资金；绩效审计；探讨

近年来，随着经济的发展，我国审计机关也逐渐认识到了绩效审计的重要性。但由于种种原因，我国的绩效审计发展缓慢，且不均衡。实施财政资金绩效审计是社会公众对公共资源实行有效监督的需要，是国家不断完善投资管理体制、正确制定各项经济政策的需要，也是促进审计自身发展的需要，符合国际现代政府审计发展的趋势。但如何在财政预算执行审计中尝试财政资金绩效审计，特别是如何掌握其审计重点，是至关重要的，下面就财政资金绩效审计作一下初步探讨。

一、绩效审计的发展背景

绩效审计，欧美发达国家早在上个世纪四、五十年代其政府审计就开始进入了以绩效审计为中心，绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。上世纪80年代，在最高审计机关国际组织的推动下，许多政府国家审计将绩效审计放在突出的位置，有的国家审计机关甚至拿出三分之二力量进行政府绩效审计，印度等亚洲国家和地区积极探索绩效审计方式，开展绩效审计活动。目前，我国只在审计署和一些发达地区的审计机关针对财政专项资金和大型公共投资项目开展了绩效审计的尝试，取得了较好的社会反响，但仍不能满足社会公众对公共资金绩效性高度关注的要求。

二、财政资金绩效审计的目标

审计目标是在一定的历史环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的境地或最终结果。任何审计项目都必须有明确的审计目标，这是确保每项审计工作有的放矢的前提条件。根据《规划》关于绩效审计“以揭露严重损失浪费或绩效低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用绩效和管理水平为主要目标”的总体要求，财政绩效审计的目标应该是绩效审计总体目标在财政审计中的具体化和个性化体现。具体讲，财政资金效益审计目标通常大致情况下包括5个方面：一是一检查内控制度有效性和健全性为基础，强化内部控制的管理；二是以财政财务收支审计为主线，规范财政管理；三是以揭露财政管理体制缺陷、损失浪费、决策失误等问题为重点，堵塞漏洞；四是以评价财政资金绩效为核心，充分发挥资金使用效益最大化；五是以服务为目的，提供科学详细的决策依据。

财政资金效益审计的目标体现在评价财政资金管理使用的经济性、效率性和效果性的实现程度，即通俗的将就是坚持政府投入资金是否有效利用，支出效率是否高效，是否达到预期目的，并提出合理的、科学的建议。也是考核政府的重要依据。经济性评估反映政府树立成本的意识，节约开支，用有限的资金多办实事、好事；效率性评估反映政府的投入产出比；效果性评估反映工作最终结果，包括经济价值和社会价值的完成，人民和社会是否满意。因此，审计机关应当将财政财务收支审计和效益审计结合起来，全面履行审计监督的职责。

从我国实施情况看，财政绩效审计还处于起步阶段，需要循序渐进、稳步推进，经历以下几个阶段：一是公共资源支出经济性审计阶段，即初级阶段。在此阶段应立足财政财务收支审计，掌握影响公共资源支出绩效问题的基础上，探索财政绩效审计，围绕“经济性”，重点放在财政资金的节约上。二是全面财政绩效审计阶段，即提高阶段。该阶段要在“吸收精华、去其糟粕”基础上，建立符合我国审计国情的财政绩效审计制度，将初级阶段的无体系财政绩效审计发展成为适应中国审计体制的全新绩效审计模式。三是升华阶段即基于提高阶段的全面的效果性财政绩效审计。中心内容是全面、客观地评价财政支出的社会经济绩效，最终体现财政支出的预期目标与实际结果的吻合性或接近度。

三、财政资金绩效审计的内容及重点

财政审计是考核政府绩效的一项重要内容。评估一个政府的绩效，不是看它投入多少资源，做了多少工作，而是要考核它所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需求。在目前的公共财政体制下，财政管理的重点在于财政支出，那么，财政审计就必须研究财政公共支出，针对公共支出的内容和特点有重点地开展财政资金绩效审计。我国财政公共支出的范围主要包括以下几个方面：一是收入分配调节领域支出，重点解决各地政府财政能力均等化问题；二是公共投资领域支出，包括公共设施和基础设施，自然垄断产业，高风险、高技术产业，农业这种弱质和有风险的产业等；三是事业发展领域支出，包括公共预算保证的全额或差额事业单位的事业发展领域支出；四是政权建设领域支出 ，包括国家立法、司法、行政管理、国防等部门和机构的一般公共服务支出。

在上述财政绩效审计内容中应该确定以下几个重点：一是以公共部门行政管理成本为审计重点。实施行政运行成本审计要关注与运行成本相关的事项进行审查，科学系统的评价绩效性，并拓展到部门的任务完成情况，将绩效审计的成本转化为管理的成果，抑制行政运行成本的超计划增长。二是以财政支出管理为审计重点。要始终坚持“管理出绩效”的思想，实现由最初规范财政部门自身行为到促进财政转变以支出管理为重点，不断建立和完善与公共财政相适应的配套财政管理制度的目标。三是以公共投资建设项目为审计重点。对固定资产投资项目的前期规划、设计、概算及决算全过程跟踪进行审计，促进科学决策，降低工程成本，减少损失浪费和决策失误，提高资金使用效益。四是以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点。促进财政及有关部门配套和细化管理制度，发挥有限资金的社会经济效果。

四、财政资金绩效审计的程序和方法

我国的财政资金绩效审计还处于探索阶段，审计方法还没有固定的模式，因而必须根据审计对象和审计项目的具体特点，灵活运用适合财政资金绩效审计的方式方法，目的是为取得审计证据，完成审计任务，实现审计目标。财政资金绩效审计的程序可以分为以下四个阶段：

1.立项和计划

这一阶段主要包括三项工作：一是选择审计项目，编制审计机关的年度审计项目计划；二是开展审前调查，其结果一方面作为是否立项的依据；另一方面也是编制审计方案的依据；三是编制审计方案。在国外的绩效审计中，这一阶段一般要占整个审计项目的三分之一时间。

2.确定项目的效果目标及评价指标体系

项目支出效果大致可分为三个层次，一是指项目进行管理和实施的内部效果；二是指项目对象所产生影响的外部效果；三是指项目对社会产生的宏观效果，即社会效果。在项目存在多个目标的情况下，可尽量选择权威性、主流性目标作为评价依据。为了规避风险，将目标和指标体系与被审计单位高层进行充分沟通，达成共识。实施过程中，总目标可以分解成若干个分目标，分步评价实施。

3.收集数据，分析信息，测算指标，评价结果

审计实施开始后，对所需要的信息数据进行收集，根据审计评价指标体系测算的需要，对信息进行分析，效果目标实现程度主要通过信息数据的分析和测算来反映的。但应注意指标数据所反映的现象与项目的活动之间的关联性，容易导致错误的评价结论，误导决策者和信息使用者。

4.审计结果的形成

审计完成后，审计机关应该依照国家审计准则的要求出具报告，并将报告提供给决策者。根据政府绩效审计所形成的审计成果，审计结果应上报各级人大机构以及其他决策机构，送同级政府机关或被审计机构的上级主管部门，为决策提供重要的依据，发挥审计促进发展的作用，推动依法治国。

五、财政资金绩效审计评价方法、原则及标准

1.财政支出绩效评价方法

在审计实践中，针对绩效形式总结出了两种分析模型，一是关于直接经济模型的“投入产出”评价模型；二是关于社会经济绩效的“投入效果”或“投入产出效果”的评价模型。

对于经济建设类等经济支出，测算直接投入和产出较为直观，使用“投入产出”绩效评价模型较为普遍，应用较为广泛。财务评价指标在通用的财政财务收支审计基础上，运用财务比率分析法基本可以实现。但业务评价指标需要进行创新才能实现。如项目生态考核，生态指标应征求有关部门及专家意见等。对医疗卫生、社会保障等公益性支出，由于财政公共性的特点，公益性支出的社会绩效远远大于经济价值。在评价价指标的选择上，不能通过单一的、微观的指标进行反应，而需要较为大型的综合指标才能科学的、合理的完成绩效评价，即坚持“宏观绩效指标为主，微观绩效指标为辅”原则进行评价。同时，还有考虑不同部门、不同任务的目标差异较大，所运用的绩效评价方法也不尽相同。

2.财政资金绩效评价的原则及标准

财政支出绩效评价的坚持3个原则：一是简易合理原则，根据财政支出项目的特点，选择简易、合理的评价方法，评价的指标要简洁明显，易于操作、容易判断；二是科学完整原则，确定的评价指标要符合被审计单位实际情况，兼顾差别，全面准确的反映支出规模、使用重点及综合绩效；三是客观公正原则，使用的数据基础必须是真实可靠，建立在财政财务收支真实性、合法性审计基础上。

财政支出绩效评价标准可分为两类。一是强制性标准，包含法律法规或行业正式公布的部分标准，这部分标准是使用最多也是风险最小的标准。二是参考性标准，包含专业机构研究或行业或地区平均水平和先进水平等公认的实践标准或实务标准、部分国家的经验总结、可行性报告等，参考标准对被审计单位来说不具有强制性，但有着指导或借鉴意义，对审计人员进行绩效评价具有重要的参考价值。

六、财政资金绩效审计的风险及防范

由于财政资金绩效评价审计中的不确定因素，可能会产生审计结论和实际情况不符的情况，使审计的主、客体会受到负面的影响，会产生审计风险。绩效审计风险存在以下5个方面：一是被审计机构和项目的预期法定目标难以确定。二是依据的信息和资料缺乏可靠性。财政资金绩效审计评价所依据的资料包括机构和项目的会计资料，也包括通过财务会计以外的各种途径和方法收集的信息和资料。三是存在越权审计的风险。四是评价体系和审计程序不统一而导致的风险。五是审计独立性得不到保证导致的风险。

七、结语

我国的财政资金绩效审计体制还不够完善，审计的意识和观念不足，审计的范围小，重点不突出，审计的质量相对不高。我们要做的是转变观念，增强意识，扩大审计范围，完善方法和体制，提高审计人员的综合素质，这样才能促进我国财政资金绩效审计的进一步发展。

参考文献：

[1]董大胜，《政府绩效评价体系》，《政府绩效评价与政府会计》，大连出版社，2005.

[2]审计署外事司，《国外绩效审计简介》，北京：中国时代经济出版社，2003.

[3]邢俊芳，《绩效审计中国模式探索》，中国财政经济出版社，2005.

[4]鲍国明、孙亚男，《公共资金绩效审计项目的选择与确定》，《审计研究》2006第2期.

[5]陈思维、王会金、王晓震，《经济绩效审计》，北京：中国时代经济出版社，2002.