谈行政承诺困境的解决之道

应家鸿

摘 要：行政承诺在我国的应用和实施中面临很多困境，如行政承诺在法律上缺乏规范依据，在程序上缺少相应的限制，在行政承诺出现纠纷的时候也没有相应的救济途径。建议在法律上明确行政承诺的法律地位，规制行政承诺作出的程序，通过行政与司法两道救济途径解决行政承诺出现的纠纷。

關键词：行政承诺；法律规制；程序规制；法律救济

一、行政承诺的现实困境

1.困境之一：行政承诺缺乏完整的法律规制

有关行政承诺并没有可依据的法律规范，可以作为其依据的也仅有2004 年1月14日，最高人民法院发布的《案由通知》将行政允诺（即行政承诺）看作行政行为的一种。2009年11月9日，最高人民法院《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发[2009]54号）提出的：“随着形势的发展和法治的进步，行政行为的方式不断丰富，行政争议的特点不断变化。各级人民法院要依法受理由此引发的各种新类型案件，积极回应人民群众的现实司法需求。要依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件……对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予立案，必要时请示上级人民法院，不得随意作出不予受理决定。”

2.困境之二：行政承诺缺乏相应的程序规制

行政承诺不仅缺乏法律上的依据，其在程序上也是混乱不堪。由于我国并没有《行政程序法》，行政承诺更没有相关程序上法律的规制，所以在现实中行政主体在作出行政承诺时并没有任何程序上的限制，在程序上拥有更大的自由裁量。正如上述所举的案件中，绍兴市人民政府作出的行政奖励承诺是如何作出的？承诺中提及的奖励3‰的标准从何而来？这个承诺的作出主体是否具有法律上的资格是否拥有法律上的权力？承诺的作出是个人独裁还是众人经过仔细的斟酌、讨论与验证？这个奖励承诺是否需要文本形式亦或是网上的公开程序？等等这些问题，都是其程序中的一大空缺，而且也正是因为这一程序上的空位造成了一系列的问题。如有些行政主体为了极个别集团的利益，在没有公开征求意见的情况下由个别权力级别高的领导“拍拍脑袋”作出一些毫无法律依据的行政承诺，而且这种承诺作出后为了维护小部分人的利益，承诺并不公开等等这系列的问题都有待解决。

3.困境之三：行政承诺的事后救济途径模糊

“有权利必有救济”，行政主体作为义务人作出行政承诺，相对人就享有要求行政主体履行承诺的义务，然而在现实中，行政主体违法承诺、过度承诺、越权承诺和承诺兑现难的问题依然存在，相对人在权益受到侵害时如何救济就显得异常重要，然而在这方面又是行政承诺的盲点。一个国家救济制度的完善，是该国法治化的标志。虽然2004年1月14日，最高人民法院发布的《案由通知》已将行政允诺（即行政承诺）看作行政行为的一种，但由于这方面的规定并不完善，在实际的运行中许多行政主体模糊概念以逃避行政法律追究的情况比较普遍。因此行政承诺的救济力度小的问题将直接影响着行政承诺制度的发展。实际上即使行政承诺可以提起行政诉讼，现实中由于“强行政，弱司法”的现象，很多行政承诺的案件也是没有胜诉的把握的，或者很多案件是被挡在立案庭之外的或者很多案件是被拖延处理的。

二、行政承诺困境的解决之道

1.明确行政承诺的法律地位

2004年1月14日，《最高人民法院关于行政案件案由的通知》将“行政允诺”列为“行政行为种类”的第25项，作为行政诉讼的一种独立案由，正式纳入了行政诉讼的受案范围。一些地方性法规也已经开始尝试规范行政承诺这种新型行政行为。

但是从国家的正式的立法上还无从体现，借鉴其他国家的法律，我们可以从行政程序法中界定行政承诺的概念，明确其为一种独立的行政行为。确立行政承诺的法律地位是通过法律法规来规范行政承诺制定及行政承诺未履行后应承担的责任。确立法律地位是强调行政承诺事前的约束，更适合行政行为的预防机制。通过行政立法和法律法规的完善，来加强对行政承诺的环节控制，可以更好的规范这一新型的政府服务制度，有利于健全政府信任机制，建立诚信政府和责任政府。

2.行政承诺的程序规制

“没有法治，任何程序性保障措施的价值将不存在”。因此在立法上完善行政程序是必要的。此外，我国行政承诺信息公开不够，2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》，在立法上为保障行政主体做出行政承诺行为必须公开提供了法律依据，这是我国政务公开，完善民众的知情权，限制公权力滥用的一剂良方。但是仅仅依据信息公开条例还是不够的，因为公开只是结果的一个检验，制定行政承诺的过程具有更大的挑战性，如果制定过程不够完善，最后的公开程序也是没有多少意义的。

3.完善行政承诺的救济途径

（1）行政途径。第一，协商。协商或由政府出面调处，作为非制度化的解决方法，是由双方当事人通过非正式的谈判与意见交流来消除彼此之间因行政承诺而引起的争议，是诸种解决方法中成本最低且效率最高的解决方式，在我国传统文化背景下对于处理当事人彼此之间存在隶属关系的行政承诺纷争极具价值。第二，行政复议。行政复议程序简便，符合效率原则，是国家救济机制中的重要环节，也是行政机关内部监督和纠错的一种重要方式。对于行使自由裁量权结果的行政承诺产生的争议，相对人可以申请行政复议，使自己的合法权益得到保护。

（2）司法途径。根据司法救济最终原则，由行政诉讼解决一切行政法上的纠纷是行政诉讼法律制度发展的必然趋势。司法救济是指当宪法和法律赋予人们的基本权利遭受侵害时，人民法院应当对这种侵害行为作有效的补救，对受害人给予必要和适当的补偿，以最大限度地救济他们的生活困境和保护他们的正当权益，从而在最大程度上维护基于利益平衡的司法和谐。对行政承诺纠纷，应适用行政法规则，由行政审判庭审理。

三、结语

近年来，行政承诺在我国行政活动领域越来越受重视，已被广泛地运用于行政管理和服务之中。应该说行政承诺这类新型的行政活动的兴起，适应了我国社会经济迅速发展的需要，也体现当前的行政活动理念正从“管制行政”向“服务行政”转变，行政机关似乎也越来越倾向于这种灵活的手段。行政承诺若能良好的运用，对于行政主体提供更好的管理、更优的服务及提高相对人的参与热情来说是大有裨益的。

参考文献：

[1]金薇.行政承诺的概念与现行分析[J].社会与法制，2007

[2]杜晓.企业不满行政允诺成空头支票欲诉讼[J].法制日报，2011