农村土地信托流转的实现路径分析

姚思玲　刘辉

摘要：土地信托是土地流转中的一项制度创新，是深化农村土地经营机制的必然需求，也是促进土地使用权规范有序流转的必由之路。文章针对如何实现农村土地信托流转的实现路径这一问题进行研究，归纳总结出了我国现已完成的农村土地信托流转路径的主要实现模式，并对这三种主要实现模式的优劣势进行分析与比较，由此设计了更加完善的农村土地信托流转的实现路径。

关键词：农村土地；信托流转；实现路径

一、引言

2013年中央一号文件提出要加快落实现有土地承包关系保持长久不变以及修改完善相关法律政策，要求全面开展覆盖农村集体各类土地和房屋的所有权确权颁证工作。2015年7月国家主席习近平在湖北考察时表示，下一步改革中要好好研究土地流转等问题；国务院总理李克强在地方调研时也指出，土地实现流转后也能产出黄金；2015年的“一号文件”则着重提出，要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，意在为农地改革推进铺路。

近年来，我国农村土地信托流转的发展势头明显加快，土地流转规模不断扩大，有不少学者对农村土地信托流转模式展开研究与探讨：一是基于保护农户土地信托流转的基本权益（陈敦、张航，2015），认为在信托流转模式中，实现土地经营权、承包权、所有权三权分离的改革越彻底，委托人、收益人和受托人才会有效的找到各自收益，农户的经济利益才能真正受到保护（秦扬、胡实，2011）；二是基于农村土地流转模式和农村土地信托流转模式的优劣势比较，强调政府加大扶持力度是我国农村土地信托流转改革的一个显著趋势（殷勇，2012），指出政府要积极推动建立健全土地信托流转市场体系，大力支持各种社会力量参与创办土地流转中介服务机构，实现土地资源的优化配置（高晓芹，2015）；三是基于农村土地信托流转的金融动力机制，提倡建立政策性金融机构（宿杨、乔世政，2015），加大对农村土地流转的信贷投入，对农业经营大户实施贷款利息和期限上的优惠政策等方式推动土地信托流转（岳意定、王琼，2008）。农村土地信托流转是一种与十八届三中全会土地制度改革精神相契合的新型土地流转方式（张燕、王欢，2015），不仅可以促进农业规模化、集约化发展，对推动我国城镇化进程同样具有重大意义。

二、我国农村土地信托流转实现路径的主要模式

（一）湖南省益阳市土地信托流转草尾模式

草尾镇地处洞庭湖畔沅江市西北部、水源丰富、排灌畅通、耕地面积庞大。益阳市人民政府根据其特有的农田水利特点，于2010年启动了农村土地信托流转试点工作即“农地信托流转草尾模式”（如图1所示），其实现路径主要是：第一，政府引导。镇政府组建土地信托流转平台，出台了《草尾镇农村土地信托流转暂行办法》，详细的规定了土地信托流转运行方式、优惠政策、争议解决与法律责任；第二，市场激励。利用市场机制调节土地信托流转供求关系，优化资源配置（殷勇，2012）；第三，农企互利合作。政府出资为草尾镇土地信托流转设立企业，为土地流转开展前、中、后服务活动，实现农民和投资者的合作共赢。

（二）安徽省宿州市土地信托流转中信信托模式

2013年10月，中信信托与安徽省宿州市埇桥区政府合作，正式成立农村土地承包经营权中信信托模式（姜雪莲，2014）（如图2所示），该模式采取结构化、混合型受益权设计。其中，在信托结构设计方面，农民并非该信托计划的当事人，农民通过与所在村村委会签订 《农村土地承包经营权委托转包合同》，将土地承包经营权委托给当地村委会，村委会再与镇政府签署土地承包经营权委托管理合同，镇政府最终与埇桥区政府签署土地承包经营权委托管理合同，使得土地承包经营权最终流转到区政府手中，再通过区政府交付给中信信托（陈敦、张航，2015）；在信托混合型方面，中信信托将另行发行资金信托计划，包含地租资金、建设资金和财产权资金。

（三）浙江省绍兴市土地信托流转入股分红模式

为了适应农村经济发展以及对大规模土地的需求，浙江省绍兴市于2001年进行土地流转方式的创新，建立了“入股分红模式”（如图3所示），并且根据市场经济理念，将信托与农村土地流转结合起来以全面引进信托制度。具体来说，在绍兴模式中，农民作为委托人和受益人，土地信托服务中心作为受托人建立信托关系，并且农民按照依法、自愿、有偿的原则，将承包土地的使用权交给 “土地信托中心”。由此，农民通过“入土地股分红”形式委托“土地信托中心”来经营自己土地的使用权，做到农民利益最大化（张健涛，2015）。

三、我国农村土地信托流转实现路径主要模式的优劣势比较

（一）政、企、户相互合作促进转型，利益分配制度尚未健全

湖南省沅江市“草尾模式” 不仅采取政府、市场、企业与农户相互合作的特色方式，创立镇、村、组三级土地信托流转信息网络，而且利用市场机制调节土地信托流转供求关系，既提高了劳动生产率又促进了传统农业向现代农业转型。然而与其它两种模式不同的是，湖南省草尾模式在利益分配制度上，分配主體为土地信托公司，分配对象为委托人，分配方式实行由土地信托公司直接将利益分配给委托人即农户，土地信托流转各主体之间的利益没有协调好，容易导致土地信托流转缓慢，最终制约了我国农村土地信托流转制度的推广与发展。

（二）中信信托提供专业服务，政府行政权利过大

政府介入与安徽省宿州市能够实现土地有效流转是密切相关的。其农地信托流转过程主要分为两个部分：一是政府主导，对土地进行连片处理并采取农户层层委托的办法，有利于节省交易成本，防范农户违约风险；二是由中信信托作为受托人对信托计划的土地流通提供专业管理服务，推动农业集约化、产业化发展。如前所述，政府介入与宿州市土地信托流转模式是紧密联系的，而信托机构大多为政府出资成立的国有独资企业，在土地信托流转过程中往往会出现政府行政干预过多，导致政府经济职能尚未明确，不能发挥政府的正确引导作用，农民对土地信托流转的积极性降低。

（三）创新“入股分红”模式，风险防范措施欠缺

绍兴模式土地信托流转运行的核心机制是“土地信托服务中心”，它发挥着供求登记、发布信息、中介协调、处理纠纷等职能，有效地撮合了土地供求之间的关系，并且开辟了“入股分红”的创新机制，极大地提高了土地利用效率和土地所有者的权益。在土地流转过程中，有许多缺乏市场经济资产运作模式的村集体组织直接充当农村土地信托的中介组织，在信托流转中单纯追求自身利益而损害了农民的权益（刘寓宏、柳琴，2015），加大了农地流通的经营风险，而绍兴模式主要采取对农业经营公司进行日常监督以防范风险，没有采取过硬的措施，加剧了风险损失。

四、完善农村土地信托流转实现路径的对策建议

现如今农村土地信托流转实现路径的模式多种多样，却存在着许多缺陷，需要进一步加强改进，故在此提出了更加完善的农地信托流转实现路径（如图4所示）。

（一）完善利益分配機制，健全农地信托流转法律制度

在土地流转中，一方面农民作为信托的受益人，应确保收到固定地租部分和浮动土地增值部分；而信托机构作为信托的土地经营者，也应合理获得由边际成本递减效应产生的增值收益和在专业化经营中由效率提升产生的增值收益。另一方面现如今土地流转领域的法规文件之间相互矛盾，缺乏完整性，因此建立健全完善的法规体系是约束权力的关键（秦扬、胡实，2011）。具体而言就是要：第一，修改完善信托合同法律制度、农民信托权益保护制度与信托当事人法律责任制度等；第二，加强农村土地信托专门立法，明确农村土地信托双方当事人的权利、义务及利益分配等重要问题，以达到整体效用最优的目标。

（二）强化政府经济角色，建立“政府引导型”农地信托流转机制

“政府引导型”信托流转机制对农村土地信托流转有效运行具有重大意义。在以往的农地信托流转模式中，政府没有以经济角色的定位介入流转流程之中，导致土地流转工作进展艰难。因此，政府应该强化经济职能加以规范引导，为农村土地信托流转活动打造公正、有效的外部环境。其具体措施包括：第一，进一步健全县乡村三级土地信托流转服务平台，做好土地信托流转服务工作；第二，构建公益性信托机构作为农村土地信托流转的受托人，以实现信托机构筹建、运行的市场化，使土地信托制度在政府引导下不断完善与发展。

（三）构建风险承担机制，推行农村信托土地责任保险

农村土地信托流转也是具有风险的，为了尽量避免农民信托收益因经营失败而遭受损失，必须建立起行之有效的风险承担制度。构建风险承担机制，要靠农户从收益中交纳少量的经费，农业经营者交纳适当的保证金，政府在信托流转项目资金中安排一定的经费，共同组成土地信托流转风险基金，交由专门机构管理并接受政府的监督。除建立农地风险承担机制，还需进一步推行农村信托土地责任保险，就受托人不履行善良管理人的管理职责，给信托人造成损失的损害赔偿责任进行投保，在其依法对信托人负损害赔偿责任时，由保险人履行补偿责任。推行农村信托土地责任保险，有利于进一步分散信托人因自身管理不善而承担相应责任的风险，能够更好地保障农民的信托收益。

参考文献：

[1]陈敦，张航.农村土地信托流转的现状分析及未来展望[J].国家行政学院学报，2015（05）.

[2]秦扬，胡实.农村土地使用权信托流转模式探讨[J].安徽农业科学，2011（36）.

[3]殷勇.农村土地信托流转调查与思考——以湖南省沅江市草尾镇为例[J].聚焦三农，2012 （06）.

[4]高晓芹.农村土地信托流转模式浅议[J].理论探讨，2015（02）.

[5]宿杨，乔世政.农村土地经营权信托流转金融支持[J].经济与管理，2015（36）.

[6]岳意定，王琼.我国农村土地信托流转模式的可行性研究及构建[J].前沿论坛，2008（01）.

[7]张燕，王欢.土地信托——农地流转制度改革新探索[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2015（02）.

[8]姜雪莲.农村土地承包经营权流转信托的法律问题——以中信安徽宿州农村土地承包经营权信托为中心[J].北方法学，2014（04）.

[9]张健涛.绍兴土地信托流转的运行机制、实施困境与发展战略[J].上海国土资源，2014（35）.

[10]刘寓宏，柳琴. 农村土地确权视域下的土地信托流转方式绩效评价与建议——以浙江省绍兴市柯桥区为例[J].天津商业大学学报，2015（03）.

*基金项目：国家社科基金“农田水利产权的契约与治理研究”（编号：14BJY113）；湖南省教育厅“粮食主产区小型农田水利建设治理模式创新研究”（编号：12K067）。

（作者单位：湖南农业大学经济学院）