海南国际旅游岛建设中失地农民社会保障研究

摘 要：對于农民本身而言，国际旅游岛战略的推进，为农村地区经济发展迎来新的契机。但是失地农民的社会保障问题也显得日益突出，成为亟待解决的重要课题。本文从海南省失地农民社会保障的基本现状入手，论述了海南省失地农民社会保障方面面临的五个主要问题，在此基础上提出了完善海南省失地农民社会保障的三方面措施。

关键词：失地农民；社会保障；农民权益

随着国际旅游岛建设项目的逐步展开，不仅带来高楼大厦的崛起，更意味着海南经济产业的转型升级，农村经济的整体洗牌，同时，失地农民就会越来越多，农民将在全新就业环境面临一系列机遇与挑战，在失去土地之后如何找到适合自己的新的位置，如何保障失地农民的权益，成为失地农民最关心的问题之一。这也是政府在失地农民社会保障方面需要解决的问题。

1 海南失地农民社会保障基本现状

海南建省以后，经济社会发展步伐不断加快，尤其是近几年“国际旅游岛”战略的提出，更是将“蛮荒之岛”发展为现如今的“国际旅游之岛”，城市化率也有相当大的提高，据有关资料统计显示，1978年海南省的城市化率为8.23%，而到了2004年，海南省的城市化率已经提升到了40%左右，跟全国平均水平相比有近3.9个百分点的提高，在全国的城市化率排名中处于第13位，2007年及2013年，城市化水平分别为47.2%和53.6%，短短十来年时间，城市化水平有了相当大的提高。海南省政府在《海南城乡总体规划》中提出到2020年海南城市化水平要有更大的提高，力争达到60%以上。

海南这几年大力开发旅游资源和经济的快速发展，使得城市化水平进一步提高，然而海南地理条件决定了海南耕地资源的有限性，也呈现出不断减少的趋势，随之而来的是失地农民数量的不断增加。据相关统计资料，自2007年以来海南耕地和国家建设用地耕地占用每年都呈现大幅反向变化，耕地平均每年减少4527公顷，新增国家建设用地占用耕地约在3000—5000亩，建设项目用地也在不断增加，截至2014年年底，已经增加到4万多亩。以海口市府城镇为例，在2011年之前的5年时间内，全镇约有18436亩农民用地被八百多个组织征用或占用，直接导致全镇很大一部分农民失去或基本失去土地，这部分人群大约为30211 人。失地农民的数量随着耕地的不断流失而大量增加。而从全省范围来看，海南省失地农民的数量已经在2014年年底累计增加到 53万人之多，从目前的趋势来看，在未来的很长一段时间失地农民的数量还将会以每年2万人以上的速度继续增加。就全省范围来看，从性别结构、年龄构成、文化程度以及技能水平等方面发现，大量失地农民中，男女比例适中，中老年人居多，初中以下文化程度占比较大或无一技之长等突出特点。

2 海南失地农民社会保障面临的主要问题

2.1 失地农民的“四无”现象严重

近几年海南的城市快速扩张，基础设施建设加快，国际旅游岛战略的迅速推进等因素给失地农民造成了很大的影响，就失地农民的社会保障来看，大量的良田和耕地被政府征收以后，出现了大量的突出问题，比如失地农民的基本生活保障，失地农民的就业等，这时候出现了大量失地农民“无地可种、无班可上、社保无证、医疗无保”的越来越严重的“四无”现象。

2.2 失地农民处于非农非市的尴尬境地

海南省政府规定将土地补偿与失地农民的社会保障紧密联系起来，以农村标准为依据进行补偿。例如，省政府2009年出台的《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》中规定：“被征地农民的基本养老保险费三方面承担，政府承担50%，这部分按规定纳入征地补偿成本，农村集体经济组织承担20%，这部分由土地补偿费中支付，农民个人承担30%，这部分安置补助费中支付。”这样的分配方式和政策措施在实施过程中也出现了一定的问题，在财政压力不断增大的情况下地方政府表现往往也不积极，而个人和农村集体组织往往也不愿意或没有办法按相应的比例去参加这样的保险，最后的结果是没办法真正落实这样的政策措施。

另一方面，很多失地农民对被征50%以上土地才能参保的条件要求不太满意。而省政府在2013年出台的政策《海南省被征地农民参加社会养老保险办法》对养老保险的条件等有相应的改进，可还是不尽如人意。

一是忽略了年满16周岁尚处于学习阶段的学生及16周岁以下的农业人口等的补贴，该部分农业人口也应视为失地人员范畴，虽然这部分人暂时还不涉及养老费用缴纳问题，但他们的养老保障随着土地的丧失也无法享受。

二是在养老缴费补贴标准上不尽合理，他是参照农村最低生活水平以征地当期当地农村居民月最低生活保障等为标准，而失地农民失去土地以后已经不再是农民，他们的生活必须要市民化。最后，在缴费标准上还是将农村和城市分开，这样对海南城镇化建设及国际旅游岛战略的推进都有很大影响，是极其不利的。

2.3 征地补偿标准低、不到位

海南省政府目前对征地补偿费的组成有明确规定，大致由以下两个部分构成：

一是土地补偿费和安置补助费，这两项费用的计算标准是征地统一年产值指标。参照此标准，拿海口市府城镇为例，其年产值为3154元/亩，按照26倍的综合补偿倍数，应该获得82004元/亩的征地补偿费。

二是征地青苗及地上附着物补偿费，按照海南征地青苗及地上附着物补偿标准执行。主要是将水稻这种常见的短期农作物作为地上附着物，以此为补偿标准，1615元/亩就是该补偿价格。还是以海口市府城镇为例，结合上面的82004元/亩的补偿标准费用计算，如果一个拥有6亩地农户的4个人组成的家庭，倘若这6亩地都是用来种植水稻，将获得9690元青苗征地补偿补偿费。加上前一项的征地补偿费，该农户一共可以获得501714元的征地补偿费。

而据国家统计局海南调查总队抽样调查资料显示，2010年全省城镇居民人均消费支出达到10927元，仅靠补偿费维持生活更难以持久。在征用土地的过程中，土地征用、转让补偿款不到位、拖欠农民征地补偿款的情况也时有发生。截至2008 年上半年，全省拖欠农民征地补偿款217宗、面积65370亩、金额1.9亿元。如原琼山区征用江东新区1万多亩土地，至2009年年底还拖欠征地补偿款4319万元。

2.4 失地農民就业难

就目前来看，很大一部分失地农民都没有经过相应的职业技能培训，他们的就业方式大都以餐饮娱乐、杂工、经营小摊小贩甚至是临时务工等形式，而真正能与企业签订正式的劳动合同更是少之又少。造成失地农民就业难的一个重要原因是大部分失地农民学历水平、文化素质都不高。而且有一部分失地农民还存在着一种旧思和就观念，他们认为“土地被国家没收了，国家就要对自己负责到底”，这样的思想观念也严重影响了他们的就业；更有拿到征地补偿款后的部分农民心情特别高兴，不知道如何使用这突如其来的“巨款”而随意挥霍，任意投资，一段时间后就会更加贫困且影响其生活水平。

2.5 失地农民生活水平有所下降

收入完全依靠农业的这部分纯农业户在土地被征用后他们的收入往往会相应减少。因为他们只是依靠农业生产来养家糊口，没有任何其他的生产经营活动，他们的耕地被征用后收入必然会相应降低。而农户的土地被征用后获得了一部分土地补偿款，这在一定程度上可以提高农民的生活水平和增加总体收入，但这并不是长久之计。因为固定的补偿费终究会慢慢被消费，这时候收入较低的这部分农民由于失去土地没有一技之长又找不到工作，生活变得越来越困难，而且还要负担子女教育费、医疗卫生费以及养老等各项费用，这会使他们的生活雪上加霜，变成新的失地农民贫困户。

3 完善海南失地农民社会保障的措施

3.1 对失地农民制定人性化的补偿标准

2014年海南省政府调高了征地补偿标准，在七月初批准公布了《海南省征地统一年产值标准》和《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》。根据新旳征地补偿标准，全省各地区征地土地补偿费用的幅度大概是42357元/亩—145600元/亩这样的范围内。平均水平而言，全省的征地补偿费用大概为78768元/亩，大大超出了原来的执行标准，超过幅度达68%。此次更新调整的短期农作物、果树、林木等三大类青苗补偿标准与原执行标准相比，增幅在62%-75%之间。如水稻、花生、瓜类补偿标准分别由原来的1615元/亩、1800元/亩、2100元/亩提高到1663元/亩、1971元/亩、4300元/亩。成果期香蕉、模榔、蔡枝由原来的48元/株、160元/株、319元/株提高到75元/株、266元/株、352元/株。海南省施行新的征地补偿标准以后，征地农民的合法权益得到了很大的保障。

3.2 完善失地农民社会医疗保障和法律援助制度

老无所依是失地农民的叹息。从调研来看，失地农民非常希望获得政府的社会保障，由于各种各样的原因失地农民还不能完全实现就业，同时完全实现就业也是不符合市场规律是不现实的。所以对于失地农民要建立完善的社会保障制度。

失地农民担心的“老无所依”来自两个方面：

一是到没有劳动能力或年老时无法自己养活自己，

二是担心生病的时候没有医疗保障。针对这两方面的问题措施有三点。

第一，要建立完善的基本生活保障制度，对于失地农民中比较困难的农户要给予一定的最低生活保障，按月发放。

第二，要建立完善的社会保障与医疗保障制度。

第三，对于有条件的政府，可以考虑向失地农民提供专用安置住房，让失地农民老有所居。

另外，还存在由于公共利益范围不清，现行相关法律却没有清晰规定，有部分失地农民对于政府征地补偿行为没有落实到位或者还在落实过程中的政策或做法有相当大的不满，自己的养老、医疗、下一代的教育问题等利益得不到保障，还有在征地过程中存在的不合理现象，并且把这种不满扩散到各个方面，一律归结为是政府没有维护失地农民的正当权益。所以政府应当设置专门的法律援助部门，对失地农民的权益进行合理合法的维护，不仅可以帮助失地农民，还为政府与失地农民之间架起了一座沟通的桥梁，让政府有渠道澄清失地农民对政府、政策的某些盲点与误解，直接与失地农民对话。

3.3 促进第三产业发展，鼓励发展乡村工业

第三产业包括生产性和生活性服务业等，主要以生产性服务业为主。它能够不断获得新的资本，因而能不断扩大生产，规模并吸收劳动就业。大量农业剩余劳动力使工业部门能以较低工资雇用劳动力就业，从而现代工业得以在低成本、高利润、高积累条件下快速发展。20世纪中后期，许多发展中国家，尤其是东亚国家，乡村工业得到了飞速发展，成为乡村经济中的一支重要力量。乡村工业通过其聚集功能推动了小城镇建设，并且改善农民的生活环境，提高农民素质，为乡村城市化、现代化铺平了道路。

推动第三产业发展是实现海南经济发展，提高海南综合能力的重要着力点。特别在海南岛作为国际旅游岛，作为中国改革创新的实验区，建设成为世界一流的海岛休闲度假胜地，国家给予了海南岛一系列优惠政策。海南的第三产业能够在发展过程中自觉产生大量的就业岗位，政府可以加强对失地农民的就业培训，让失地农民适应第三产业中的岗位。这不仅能解决失地农民的就业问题，还可以让失地农民就地上岗，不用背井离乡。同时也解决了海南省第三产业在发展过程中用工荒的局面。

4 总结

伴随着国际旅游岛建设步伐的逐步推进，海南经济增长迅速，城市化进程快速推进，必须保障大量失地农民的各项权益，不仅能够快速提升农民生活质量，而且更能提升国际旅游岛建设的内部动力，同时为国家整体经济稳步发展做出巨大贡献，也将惠泽亿万中国农民。

参考文献：

[1]海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010-2020）[N].海南日报，2010-6-21.

[2]陈亚东.论失地农民社会保障[J].晋阳学刊，2006（3）：50-53.

[3]覃国良.建立城郊失地农民共同基金的思路及运作原则[J].四川行政学院学报，2006（1）：83-85.

[4]涂爱仙.完善海南农村社会保障制度的思考[J].山东省农业管理干部学院学报，2012（6）：78-80.

[5]陈少晖，李丽琴.财政压力视域下的农村社会保障制度变迁（1949—2009）[J].福建论坛（人文社会科学版），2010（11）：121-123.

基金项目：

海南省哲学社会科学规划课题，No：HNSK（QN）15-20。

作者简介：

王林（1981—），男，贵州思南人，硕士，讲师，研究方向：人力资源管理，劳动保障。