全球气候变化背景下我国法律应对问题的思考

王健

摘 要：自1990年成立“国家气候变化协调小组”到2015年《应对气候变化法（初稿）》面向各方组织研讨，我国在全球气候变化背景下通过采取法律活动积极推进应对气候变化的相关工作。本文将从我国应对气候变化法律活动发展进程的角度出发，总结不同阶段法律应对的经验，参考同一时期其他国家在气候变化法律应对上的措施和困难，对应我国目前的气候变化应对法律问题的不足，从而为我国应对气候变化法律体系的完善和健全提供参考。

关键词：气候变化;法律应对;减缓与适应

中图分类号：D912.6   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0110-03

我国自20世纪90年代起，随着工业化速度的不断加快以及经济活动的高速运转，为此付出的各种环境代价逐步形成了诸多问题。面临环境压力的不断加大，环境意识改变的问题得到了重视。就全球气候变化议题而言，政府选择了以更加积极的态度来承担环境责任。2009年我国立法机关启动了应对气候变化的立法活动后，2015年9月我国《应对气候变化法（初稿）》已经组织交流研讨并征求了多方的意见和建议，国家就适应全球气候变化的立法活动进程不断推进，关于气候变化问题国内法应对的讨论也从未停止。

一、应对气候变化问题概述

（一）应对气候变化问题的发展进程

全球气温的改变将对人类系统产生重要的影响，包括对动植物的生活、海平面上升的影响等，甚至还将带来影响全球粮食安全的危机。气候变化问题不仅涉及人类的生存安全，还与社会经济的发展密切相关。在《全球气候变化的管理体制发展史》中丹尼尔博登斯基将20世纪80年代到90年代初视为气候变化环境运动浪潮的开始——尤其以1985年作为分水岭，直到1992年联合国在里约召开的联合国环境与发展大会（United Natons Conference on Environ-

ment and Development，UNCED）为止是全球范围内探究气候变化管理途径的新开始阶段，而自此以后，全球气候变化的议题逐渐成为主导地球环境意识的基础。时至今日，与其他环境相关的发展体制相比，全球气候变迁问题管理制度的发展程度尚未成熟，相关的协商机制及结构也仍处于建构当中。要建立切实有效的国际气候体制，必须依赖于国家间在现行法律框架及国际规范下的管理机制。

《联合国气候变化框架公约》生效之后世界各国纷纷开始了本国应对气候变化的国内法立法活动，尤其是《京都议定书》自2005年正式生效至今的十年内，运用法律手段解决和应对气候变化问题已成为世界各国的一种普遍选择。无论是从原来的法律体系中添加应对气候变化的新的法律内容，还是构建综合性的应对气候变化的专门性法律，通过法律的形式规范可能直接或间接影响气候变化的人类活动已成为一种发展趋势。应对气候变化法从涉及学科上看不仅包括社会科学还与气象、环境等自然科学具有密切的关系，从所调整的社会法律关系上看人权、财产权等法律关系都有涉及，应对气候变化法律的特殊性、综合性很大程度上加快了建立专门性法律的脚步，形成有内部逻辑的气候变化应对法律体系成为必然。

（二）解决气候变化问题的困境

在关于气候变化问题的解决困境，国外有学者基于环境的共有财产资源特性问题以及发展不平衡的国家间协商问题提出了讨论。在《国际关系与全球气候变化》中尤尔斯鲁特贝裘（UrsLuterbacher）基于哈丁（GarrentHardin）“共有地的悲剧”（The Tragedy of the Commons）的观点 ①指出了由于气候是地球上的任何人都可获得的共有资源，因此资源的共有特性将导致其在管理及规范上的限制，这将造成合作的困境，而国际合作又是解决全球气候变化问题必须依靠的途径。此外，气候变化还将导致国家经济与煤炭燃油企业等利益集团的对立，因此国家在推行有利于解决气候变化问题的环境政策时，将会面临来自国内庞大资金拥有者的企业利益集团的影响和压力。而就发展不平衡的国家间协商机制的观察来看，较为普遍的观点是目前气候变化框架公约下的协商机制是在一个不平等的世界下进行的。国家间发展不对称的前提导致了协商机制基础的差异，这种差异更进一步造成了国家与国家间对于环境问题归责认知的分歧。学者理查德德斯帝瓦特（Richard Stewart）及约翰阿斯顿（John Ashton）就不同国家发展状况的主要温室气体排放国，在气候管理规范中的差异及各自的困难问题进行了研究，得出了这样的结论——“要促使发展中国家中的主要温室气体排放大国参与减排义务，其挑战是越来越大的”。任何符合国际法基本原则的国际协议均须在国家愿意加入并接受后才产生效力，作为发达国家第一排放大国的美国不加入气候协议的状态也为解决全球气候变化问题的规范带来了挑战。

二、全球气候变化背景下我国的法律应对

在《京都议定书》签署以后，我国的二氧化碳排放量已经高居世界第二，仅次于美国，根据2001年的《联合国开发计划书》预计2025年前便可能超越美国。因此气候变化问题不仅关系到中国的国际形象更攸关未来的经济发展前景。考虑到我国正面临的关于发展模式、能源结构、能源技术自主创新、森林资源保护和发展、农业、水资源开发和保护等方面的挑战，除了加大力度进行自身的节能环保工作外，还应通过完善国内法、积极参与国际气候谈判来应对进行中的国际建制。

20世纪90年代开始，我国与1990年设立“国家气候变化协调小组”、1992年加入（1994年批准）UNFCCC、1998年签署（2002年批准）《京都议定书》等一系列举动体现了国家应对气候变化的发展趋向。经过2003年到2007年的酝酿转型期，2007年至今政府應对气候变化的姿态更加积极主动，2007年6月发布的《应对气候变化国家法案》明确指出了中国须在2010年以前减少10亿吨温室气体的排放目标，这一方案的制定也使得中国成为第一个制定应对气候变化国家方案的发展中国家。除了温室气体的减排规划，可再生能源的相关法律法规也相继提出，包括《可再生能源法》《可再生能源中长期规划》等。低碳经济的发展模式更是加强了国家对应对气候变化的重视，2008年公布的《中国应对气候变化政策及行动》白皮书更加具体地阐述了国家的低碳政策与方针，2013年发布的《中国气候变化战略》更明确了我国在转变经济发展方式中的努力趋向。

以我国现行的《环境保护法》为环境与资源保护行政和环境与资源保护单行法的立法依据，建立专门的适应气候变化和控制温室气体排放的应对气候变化法律体系的进程在哥本哈根会议之后不断加快。我国目前的环境与资源保护单行法包括两大类，一类是以环境污染防治法和公害控制为目的的法律，如针对大气、海洋、水污染等的妨害或有害有毒化学品和危险物品的危害等指定的污染防治法;另一类就是以管理自然资源和保护生态为目的的法律，其中根据保护目的不同又分为以保护生态环境要素或者防止破坏生物多样性而制定的法律，如野生动物保护、基因控制等法律，还有以合理开发、利用自然资源为目的的法律，这类主要以规范人类活动对自然资源的开发利用行为以减少不合理开发利用带来的污染及破坏，如森林法、土地管理法等。虽然我国《应对气候变化法》这部应对全球气候变化的专门性法律仍在酝酿中，但是自1994年国家颁布的《中国二十一世纪议程》里首次出现了适应气候变化的概念，我国适应气候变化的相关政策和法规不断出台，应对气候变化的政策、制度由最初的零散分布于其他法律中到逐渐形成具有安定性保障的专门立法的脚步一直在加快。此外地方应对气候变化办法的出台进一步积累了经验，实施过程中存在的困境及遇到的问题，为之后应对气候变化法律制度能够切实实现目标效果奠定了实践基础。

三、国外气候变化法律应对现状

《京都议定书》的签订展现了各国愿意共同合作解决全球气候变暖问题的决定，根据各国不同的发展状况，议定书中的缔约国包括三类，一种是《京都议定书》附件一缔约方，包括工业化国家加上经济转型期国家;第二种是附件二缔约方，由工业化国家组成，也就是扣除附件一中经济转型期国家之后的发达国家，他们必须由附件一缔约方负担较多的责任;第三种为非附件一缔约方，也就是发展中国家。《京都议定书》形成了目前的三大应对气候变化机制，也就是第六条确立的发达国家间的联合履行机制（简称JI），第十二条确立的发达国家向发展中国提供资金技术开展项目级合作实现减排的清洁发展机制（简称CDM），以及第十七条确立的发达国家间超额完成的减排指标进行贸易转让的国际排放贸易机制（简称IET）。附件一缔约方根据约定除了应承担减排承诺之外，还需要提供技术转移、能力建置及资金等，协助非附条件一方达成自愿型减排承诺。其次所有的缔约方须根据本国的国情，将公约及《京都议定书》中的条文规范转换成国内法，也就是要求缔约各国应在不能背离国际公约的前提下，在各国国内开展应对气候变化的减缓性和适应性工作。

（一）澳大利亚

作为地处全球最热且最干燥的陆地之一的澳大利亚，其近13年来发生了12次历史上最炎热纪录，科学家曾向澳洲发出警告，如不尽快提出应对全球气候变暖的具体解决方案，其将成为经济与环境最快受到气候变化冲击的地区之一。

澳洲政府将森林作为其应对计划的初始点，考虑到森林的贮存量较排放量多，因此在碳污染减量方案（Carbon Pollution Reduction Scheme）中，采取了以科学为基础的土地管理、设立额外的森林或碳汇等温室气体排放减量措施。在没有伐木的计划下，碳汇可获得最大的功效。1992年澳洲设立永续森林管理机制，并在2002年第30法案设定区域森林协定法（Regional Forest Agreements Act 2002），使得各州履行根據区域森林协定规定的义务及落实国家政策，该协定运用大量科学研究和协商，为澳洲原始林的保护和可持续发展而定立，确定森林分配到不同的用途及管理策略。

（二）欧盟

欧盟在应对气候变化的立法进程方面较世界其他国家和地区来说，是属于开始较早、建立应对气候变化制度较完善的区域之一。从最初尝试以温室气体排放的税收政策来应对全球气候变暖，到推动新能源的开发利用、改进技术以提高能源利用率、建立较为成熟的排放监测体系等，欧盟地区通过立法活动在减缓和适应气候变暖问题上分阶段建立了较为先进的应对机制。运用市场的手段应对气候变化是欧盟在第一阶段采取的主要措施，能源税收立法通过京都议定书的落实进程扩大了征收范围，包括采暖和发动机使用的煤、天然气甚至电力等都囊括其中，这相当程度影响了人们的能源消费行为。而欧盟关于能源的有效利用和新能源开发方面的立法活动也相当频繁，可再生能源相关法律活动成为早期的重点。

以欧洲环境署《欧洲适应气候变化和脆弱性》为重要参考依据，2005年后欧盟进一步启动了一系列适应性工作的相关立法工作。首先是将应对气候变化的适应性目的体现于现行的和将要制定的与气候变化相关的法律中，此外还将应对气候变化政策与欧盟对外政策相结合加强与周边国家的合作对话，通过更加充分的跨国、跨区域合作进行气候变化适应性工作，同时在欧盟内部各部门也深入地参与了健全气候变化制度的立法工作，通过对各方关切利益的沟通交流建立更为有效的政策和法律体系。

四、全球气候变化背景下我国法律应对的不足及完善建议

在全球气候立法的趋势下，我国也进行着多元化应对气候变化法律体系的建立健全，但是考虑到我国的基本国情以及新时期的发展模式转变需求，当前的应对气候变化立法的体系结构及重要的制度建立还存在很多不足。现有的气候变化立法，在规范和调整应对气候变化的减缓性和适应性出现了一些内容空白或彼此冲突的地方使得法律执行的效能不能得以充分实现。此外，法律责任问题也是目前应对气候法律中较为不健全的部分，《节约能源法》《大气污染防治法》等多部相关法律中关于气候问题的应对制度也多是规定了义务性条款而缺少与之相匹配的责任条款。

关于应对气候环境法律体系，无论是缺位的环境基本法，还是正在进行立法活动中的应对气候变化专门法，在体系完善时无论是立法的方式还是立法的原则方面都应考虑到气候变化问题的特点。应科学全面地考虑不同的环境要素、生态链中的各个环节，贯彻生态系统综合保护的观念;应强调应对气候问题的统筹管理和共同参与，突出对环境的整体规划和跨部门统一管理。在对法律责任问题上，明确法律关系主体，提供有效的救济途径和制定相应的不履行处罚都是必要的。同时还应通过经济处罚手段提高违法成本，通过经济激励机制引导技术更新。

氣候变化的问题最终将归结于发展的问题在法律层面进行考量，而通过法律规范的形式对应对气候变化最重要的两个方面——“减缓”和“适应”的行为方式和内容进行规制时，亦是一种对在该领域内社会发展的方式和内容的规范。

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Thoughts on Legal Problems of the Global Response to Climate Change Context

WANG Jian

（Northeast Forestry University，Harbin 150040， China）

Abstract： Since 1990 the establishment of “National Climate Change Coordination Group” to 2015 “Addressing climate change law （draft）” for the parties to organize seminars， our country under the background of global climate change and actively promote the relevant work to address climate change by taking legal activities. This article from the perspective of the development process of Chinas response to climate change in legal activities starting lessons at different stages of the legal response， refer to the same period other national measures and difficulties in the law to deal with climate change， and the corresponding lack of the current climate of political reform to deal with legal issues so as to provide reference for China to cope with climate change， improve and perfect the legal system.

Key words： Climate change， legal response， mitigation and adaptation