做审计监督全覆盖的探索实践者

余祖军

审计监督全覆盖是党中央国务院对审计机关提出的一项新的要求，安康市审计局整合社会审计资源，积极探索审计全覆盖的经验和作法，值得借鉴学习。安康市如何推动审计监督全覆盖？动力是什么？怎么破解工作中的难题？审计质量是否得到保证？带着这些疑问，让我们一起走进安康市审计局，见证他们以千克难，艰苦奋斗，开拓创新的奋斗历程…… 鉴势习策深入调研科学谋划 2016年初，陕西省审计工作会议传达李克强总理的指示和审计署工作会议上刘家义审计长的讲话，要求全省审计机关努力探索审计监督全覆盖。安康市委、市政府专门建立党政主要领导定期听取审计要情专报制度，书记、市长定期共同研究审计工作，为审计监督全覆盖撑腰鼓劲。 昨夜江边春水生，艨艟巨舰一毛轻。责任和需要，如鸟之两翼，鼓动安康市审计局在审计监督全覆盖上大胆探索，积极实践。没有调查就没有发言权。安康市审计局成立了专题调研组，由局长挂帅，对市本级审计对象进行了一场拉网式的摸底，精确地掌握了市本级审计对象和审计任务底数。安康市本级预算单位总数236个，其中全年资金支出1000万元以下的单位184个、1000万元以上的单位52个。调查发现，长期以来审计的空白和盲区是：“权力”机关、下属二级单位。 经过分析论证，该局明确审计监督全覆盖的工作定位是：预算单位和政府投资项目两个全覆盖。预算单位全覆盖，是对市直所有预算单位所含的公共资金、国有资产、国有资源及领导干部经济责任进行审计；政府投资项目全覆盖，是对100万元以上的政府投资项目实行全覆盖审计，对1000万元以上的政府投资项目实行跟踪审计。在此基础上，提出了对年度审计计划实施ABC分类管理的办法。 A指中、省、市确定的重点审计项目，审计内容原则上是经责审计、财政审计、投资审计的叠加，审计方式为审计项目或审计调查项目，每年覆盖70个左右预算单位。 B指资金量在1000万元以下的小型审计项目，这一部分单位多，但审计量小。审计内容是年度财务收支和预算执行情况、部门专项资金，审计方式为先安排内审自查，在此基础上由国家审计人员对各单位内审自查结论全面复核审查，每年覆盖140个左右预算单位。 c指资金量在1000万元以上的大型审计项目，该部分资金量、审计量都大。主要采用“点穴式”抽查审计，审计方式为先安排内审自查，再由国家审计人员对各单位内审自查容易存在问题的结论进行“点穴式”复核抽查，每年覆盖30个左右预算单位。 ABC覆盖了市本级所有审计对象，是有重点、有主次的审计计划，具有开放性、灵活性。中省市临时I生安排的重大项目随时进入A、B、c执行中，如果发现重大违规问题或重大案件线索，随即调整进入A实施重点审计。 ABC按照分类管理、点面结合、层级互补的模式滚动推进，最大亮点是把财政、发改、住建、国土等腐败易发高发的权力部门作为审计重点，又把容易边缘化的二级预算单位纳入审计范围，形成纵向到边，竖向到底的审计网络，切实做到不留盲区，不留死角。 ABC的提出，使安康市审计局认识到如果能够统筹各方审计力量，创新审计组织方法，提高审计工作效率，不用“5+2”、“白加黑”，干部正常休假，照样能实施审计监督全覆盖。而且像经常、定期打扫房间灰尘一样，审计工作量会日益轻松。清晰的目标、科学的谋划，使安康审计监督全覆盖工作一开始就高点起步、快速推进。 统筹力量打造队伍破解瓶颈 ABC全覆盖的蓝图已经绘就，到底能不能变成现实？关键在人。安康市审计局行政编制51人，按常规每年完成约70个审计项目，如果不能突破“人力瓶颈”，以现有人员完成比以往多3倍的工作量，无异于“天方夜谭”。 安康市审计局打破“多少人干多少活”的惰性思维，走出政府“围城”找出路，坚持以在编审计人员为主体，以其他辅助力量为补充的思路，组建“1+4”的“合成军”，为实现审计监督全覆盖提供强有力的队伍支撑。 一一精心打造主力队伍。一是申请市委、市政府为审计机关增加了一定数量的机构和行政编制，缓解人力压力；二是挖掘内部潜能，实行交叉审计，前一个审计项目现场审计实施结束后，即启动下一个审计项目，使审计项目穿插进行，缩短审计终结阶段的工作时间，提高效率；三是打破科室壁垒，推行“大兵团作战”与“小口径突破”相结合，将财政财务审计与经济责任审计，“上审下”与同级审计相结合，积极整合审计资源，增强审计的整体性和时效性；四是加强审计业务素质培养，针对计算机审计、电子账务对接等短板，搭建学习会议、LED大屏、门户网站、手机微课堂、思想火花展示五个平台，开展业务培训，提高审计业务技能；五是创新考核奖惩办法，调动审计队伍的主观能动性，促使工作效率不断提高。 一一精心打造协审队伍。申请增加财政预算100万元，招聘30名财务专业或工程造价专业的大学生充当审计助手。为稳定队伍、强化管理，审计人员人均月薪2000—3000元，交四金，合同一年一签，与在编干部同培训、同管理、同考核。年度考核优秀者给予奖励，合格者续聘并涨工龄工资，不合格者辞退。协审队伍建成后，有力发挥了协助作用，促进审计主力更好地将精力聚焦于审计重点和“疑难杂症”攻克上，大大缓解了审计人力薄弱的压力。 一一精心打造外包队伍。积极探索购买社会服务，严把进门关、质量关、廉洁关。一是通过竞争方式广泛选择社会中介组织，并深入了解可能人选的社会中介组织的资质、实力、信誉，杜绝皮包公司、挂靠企业和信誉低劣单位入围。二是坚持以国家审计机关为主的原则，加强对中介机构审计质量监督。采取专人复核审计工作底稿的方式监督其审计质量，同时加强中介机构人员的业务培训和指导，提高其审计质量水平。三是强化廉政建设，加强中介项目审计报告复审，建立中介黑名单制度，一旦发现徇私舞弊和不廉洁行为，立即排除审计中介市场之外。2014年以来先后向9个中介机构购买完成财政财务收支项目审计38个，向26家中介购买政府投资审计项目并取得了核减政府投资亿元的成效。 一一精心打造内审队伍。安康市有内审机构71个，内审人员200多名，是一支潜力巨大的审计力量，过去作用一直没有充分发挥。2014年该局通过加强内审协会建设，遴选经验多、能力强的干部担任协会理事或会长，依靠他们协调管理分布在各单位的内审人员，积极参与完成市审计局委托的国家审计项目。实施中坚持审计组长由国家审计机关人员担任，项目安排以跨行业、跨系统交叉和非对称为原则，尽力规避同行互审可能带来的质量风险。这样既缓解了审计专业队伍的工作压力，又为内审人员提供了学习锻炼提高的平台。 一一精心打造老干部队伍。充分调动退居二线老同志的工作积极性，挖掘老同志业务潜能，成立特派审计组，协助市审计局审计一些时间跨度较长、问题交织复杂的行业专项审计。2014年以来，特派审计组先后独立完成了20多个审计项目，为审计监督全覆盖助了一臂之力。 突出重点健全制度保障质量 “质量是审计工作生命线”。安康市审计局始终把质量建设贯穿于审计项目实施的全过程，结合实际探索建立了“审计要情直通车制度”、“第三方独立稽核制度”、“审计现场终结验收制度”、“以查案件线索为导向的考核制度”等制度，以严格的制度保证质量。 一是创新审计要情直通车制度，确保“零延误”。为加强问题整改力度，要求每个审计组在发现和掌握重大问题后，必须原汁原味向局领导汇报，局领导审阅后形成审计要情，及时报送相关市级领导，请示处理意见。2014年以来共报送《审计要情》40余份，全部得到市级领导批示，其中市委书记、市长的批示达20次之多。2015年市委书记、市长定期听取审计要情专报，市“五人小组”集中听取审计要情报告，集中研究审计揭示的问题。 二是建立第三方独立稽核制度，确保“零遗漏”。为保证审计质量，安康市审计局专门抽调业务骨干和有关专家，成立质量稽核小组，随机抽查已完成的审计项目，结合原始账簿凭证，主要查看审计证据、审计底稿、审计报告、移送处理文档，从中发现问题，严防“跑冒滴漏”问题发生。 三是落实审计业务会议制度，确保“零偏差。”为了杜绝暗箱操作或隐情不报的问题，安康市审计局在落实审计业务会议制度中，召开局党组成员、法制复核人员、各科室负责人、审计组组长及成员等参加的会议，要求项目审计组原汁原味汇报审计情况，接受与会人员现场质询，确保查证事实清楚、适用法规得当、处理处罚准确。 四是以查案件线索为导向的考核制度，确保“零隐患”。为预防审计过程中出现“大事化小、小事化了”，造成隐情不报问题，安康市审计局制定了《以案件线索为重要考核标准的考核办法》，坚持以上报案件线索考核为导向，评定优秀，并作为个人提拔任用的重要依据。 2014年以来，安康市审计全覆盖真正实现了广度与深度、数量与质量的统一。特别是在审计质量上做到了“四个不少”，即：“收缴违纪违规资金一分不少，两年来收缴违规违纪资金4885万元；移送案件线索一条不少，两年来向纪检监察机关移送案件线索107条；督促问题整改一个不少，两年来向被审计单位提出审计建议716条，审计促进整改落实有关问题资金11.6亿元；诫勉谈话对象一个不少，两年来纳入训诫谈话对象的100余人，其中受到市级领导约谈的有40多人。

创设机构延伸拓展疏通“淤堵” 针对过去老百姓上访反映村干部违纪违规的问题，市审计局局长李均深知，村级干群矛盾的根子在用钱上，如果审计能跟着财政资金向下延伸最后“一公里”，这一问题将大大减少。 2015年安康市委、市政府出台了《安康市镇村综合改革实施方案》，明确在全市优化整合的140个镇（办）设立财政审计所。主要职责为：负责镇财政财务工作，镇政府年度预决算编制和镇级财源建设；负责国有资产、集体资产监督管理；负责村级财务监管工作；负责各类惠农支农资金和财政资金审计工作。安康市审计局立即抓住这一机遇，2015年8月在镇坪县召开了有10名镇（办）财政审计所所长出席的审计监督全覆盖现场会。确定抓住设立财政审计所的机遇，立即开展试点工作，进一步拓展审计全覆盖的深度和广度，促进审计“横向到边、纵向到底”，形成覆盖市、县、镇、村的全覆盖审计网络，实现区域审计监督全覆盖。 审计署党组成员、中央领导干部经济责任审计工作联席会议办公室主任张通来陕西调研。在获悉安康在基层镇（办）设立财政审计所的情况后高度肯定，认为是一项创举，体现了以人为本、执政为民的理念，代表了审计监督的方向，对于打通国家惠农政策“最后一公里”和促进农村社会和谐稳定意义重大，值得推广。 陕西省审计厅要求安康市审计局认真发挥镇（办）财政审计所的监督职能，大胆探索，勇于开拓，积极实践，力求形成可在全省乃至全国复制推广的试点经验和成功做法。 安康市政府要求市审计局认真研究，精心部署，积极探索镇（办）财政审计所履行职能的方法和途径，突出应用导向和机制创新，早日形成常态化的村级财务和惠农资金审计监督模式。同时要求市编办围绕农村政策落实跟踪审计工作开展调研，探索设立市县农村政策落实跟踪审计中心，为工作顺利开展提供机构支撑。 为切实将安康市审计监督全覆盖工作引向深入，确保村级财务和各项支农惠农资金审计监督取得效果，李均局长带队到11个县（区）审计局和镇（办）财政审计所调研。总结出了对村级财务“123'审计的思路，即每年开展1次年度财务收支审计、2次惠农资金专项审计，每3年对村级党政主职干部进行一次经济责任审计。安康市镇（办）财政审计所分批分步对所辖村级财务和换届以来村级党政主职任期经济责任进行审计。通过审计，促进了村级财务公开、集体经济民主、村民权益保障，干群关系进一步融洽，社区环境更加和谐稳定。 一滴汗水，一分收获；一路拼搏，一路高歌，安康市审计局取得的丰硕成果：在安康市委、市政府2014年度考核中获“大满贯”，包揽综合与单项工作优秀奖；2015年被省委、省政府授予“省级文明单位标兵”称号，被全国妇联授予“全国三八红旗集体”荣誉称号，入选审计署“全国审计机关先进典型”；2016年1月，被省委组织部、宣传部、人社厅联合命名为“全省人民满意公务员示范单位”。 实践是一面镜子，安康市审计局创新推行的审计监督全覆盖仅仅迈出了有益探索的第一步，随着日益完善和不断总结提升，审计监督全覆盖会在实践中不断彰显助推经济社会发展，深化反腐倡廉建设的特殊魅力，为安康“秦巴明珠”的锦绣前程增添更加绚丽的时代光彩！