浅谈农村公路养护资金的预算管理和监督管理

肖翔东

摘 要：农村公路是构建和谐社会的重要组成部分，是解决“三农”问题的重要设施。由于农村公路养护本身的特殊性及受到外部客观环境的影响，养护资金的预算管理和监督管理仍存在一些难点。通过分析当前农村公路养护资金的预算管理和监督管理存在的主要问题，从资金筹措、项目计划、人员配置、集约使用、建立长效机制等方面对农村公路养护资金管理提出几点建议。

关键词：公路；养护资金；预算；监督

中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0125-02

一、当前农村公路养护资金的预算管理存在的主要问题

随着农村公路建设的不断发展，农村公路养护标准也在不断提升，尽管在农村公路养护资金管理方面积累了一些经验，但是由于农村公路养护本身的特殊性及外部环境的客观性，农村公路养护资金的预算管理和监督管理仍存在一些难点。

1.公路养护资金缺口大，养护任务艰巨

农村公路养护资金缺口大、成本高，管养任务仍然艰巨；人员经费超支严重，财政配套资金难以落实，农村公路养护任务十分艰巨。省级主管部门每年在统筹安排养路费时，用于农村公路养护资金的标准是县道、乡道、村道的资金标准分别不低于每年/每公里7 000元、3 500元、1 000元。“7351”养护专项资金补助标准不足养护成本的20%，这些资金对于农村公路养护来说是杯水车薪。同时，根据《河南省农村公路条例》的规定，市级人民政府应当列支一定比例的财政性资金用于农村公路大中修养护工程及完善附属设施。省辖市不低于市本级本年度财政一般预算收入的1.5 %。县级人民政府应当将农村公路日常养护资金纳入本级年度财政预算，并随地方财力增长逐年加大资金投入。

但事实上，筹资问题始终困扰着农村公路工作，财政投入不足、配套资金不到位、管养资金不落实，与《河南省农村公路条例》的规定还有很大差距。资金瓶颈制约了农村公路的养护工作。近年来，受经济下滑影响，部分地方政府财政紧张，县、乡（镇）、村三级财力用于公路养护资金有限，公路养护资金和乡镇养护站资金得不到保障，加之近几年物价和人工价格上涨因素的影响，这些都加大了养护成本支出，加重了资金的压力。

在各县区公路小修保养中，仍以人工养护为主，施工机械很少，道班的机械化程度虽逐年加大，但仍然不足以满足日益增长的公路里程数需求。

2.养护计划方面存在项目随意调整变化现象，养护资金年初预算未能严格执行

点多面广、规模小、项目分散、情况变化较多是农村公路养护项目的特点。有些项目养护规模大、处理难度高，有些项目因为前期计划工作衔接不上，部分项目上报计划的实施里程不够准确，有些项目实施过程中遇到规划调整或乡镇、行政村扩并、施工受阻等原因，致使项目较多变化和调整。

这些情况与预算资金的管理、拨付和项目年度决算编制等方面都产生了一定的矛盾。

二、当前农村公路养护资金监督管理存在的主要问题

1.资金管理分散，主体多元化

由于农村公路养护资金来源渠道的多样，导致资金管理分散，形成了县级财政、乡级财政、县交通局、县农村所等多个主体管理资金局面。多个主体共管导致资金运转缓慢、施工单位拨款环节复杂、资金动态难以总体把握，不利于资金动态监督管理，不利于资金控制和结算，同时也影响编报完整的公路养护财务决算。

2.农村公路养护项目管理亟待规范

由于公路部门普遍“重建设、轻养护”，近年来农村公路工程建设管理已经相对规范，而公路养护管理却依旧弱化，亟待规范。公路养护工程管理存在的主要问题有：工程招投标执行程序不严格，施工单位由业主直接承包指定；指定材料供货方依据不充分，未规范材料采购，未进行招投标和询价等程序就进行材料采购；工程合同内容不完善，工程计量支付方式、具体项目实施范围、质量缺陷责任期等合同资料不齐全；工程计量支付未严格执行，工程计量和工程进度资料缺失；项目完工后未按规定及时办理项目竣工验收。

3.财务规范管理上不够到位，工作存在薄弱环节

农村公路养护项目业主多为乡镇政府，由于受专业程度限制，财务基础工作薄弱，财务管理人员不足且大多为非专业财务人员兼职，在养护资金财务管理上不够到位。

主要表现在岗位设置不符合规定、人员配备不到位、会计基础工作薄弱、不按建设单位会计制度执行财务核算、人员素质达不到岗位需要的标准、会计核算不设置专户进行、不按专项资金规定使用养护资金，账面管理混乱，账户之间相互串户等。例如，有的会计、出纳人员不是财务人员，甚至多个岗位由一人承担工作，直接违反了财务管理的规定；有的对养护资金进行核算时错误使用会计制度，造成养护资金的使用不规范、成本归集不准确、费用核算不及时，甚至部分岗位财务人员频繁变动，这些都增加了管理难度。

三、对农村公路养护资金预算和监督管理的几点建议

1.为缓解地方配套资金不足的压力，要继续加大养护资金投入

要对农村公路实行长期有效的养护管理，资金保障是关键。要继续坚持中央投入、省级补助、地方配套、自筹相结合的办法，坚持各方合力，齐心支援交通的良好氛围。因此，建议中央、省级政府部门适当加大对农村公路养护资金的投入，缓解地方政府的筹资压力；地方政府也要扩展融资方式、拓宽筹资渠道。

在资金筹措上，要充分发挥政府和职能部门以及广大农民群众的积极性，努力解决资金短缺的矛盾，通过盘活路产、收费抵押、置换资本金、引资合作、转让经营、推行PPP模式等方式筹措资金，必须遵循“其他方式为辅、政府投入为主”的多渠道资金筹措思维，逐步提升公路等级，为全面推行农村公路养护机械化提供坚强有力的保障。

2.加快农村公路项目库建设，最大限度提高计划、预算的编制效率

严格按市级计划分解下达计划，认真做好项目的前期准备，做好配套资金的落实，加大公路养护计划的执行力度。对市级下达资金，应全额分解下达给养护单位，不截留及挪用养护资金，不以各种名义提取管理费、备用金。

进一步完善养护计划的编制、计划的考核、计量资金的拨付、养护计划执行情况的监管、节余资金的使用与管理等。结合年初公路养护的具体情况，针对养护工程中的应急项目、突发事件、项目计划变更等操作程序进行规范，同时增加一定的灵活性，使业务部门有章可循，让农村公路养护资金纳入法制化、效率化、规范化管理。

缩短审批时间，简化审批环节，确保资金使用计划的可操作性和指导性，设置一定数量应急资金、采取计划预安排的方式，加快突发性抢修项目和临时调整项目的实施进度，提高资金使用效率。

3.加强培训，提高财务人员专业技术水平，合理配置人员，实施细则管理

农村公路养护资金的专属性质与财政预算资金核算要加以区别，应按照公路养护财务制度对专属资金单独反映，突出养护资金财务核算。另外，农村公路养护属小型项目，规模不大，要考虑到乡镇财务人员业务水平的局限性，要提高基层财务人员的业务素质，定期组织行业财务培训，适当的简化养护资金核算程序。同时，制定出农村公路养护资金财务管理实施细则，来具体指导基层单位的资金管理、会计核算行为。

4.统筹规划，集中管理，完善资金渠道，集约使用养护资金

尽快出台和制定符合市公路发展需要的养护定额标准，根据市农村公路发展需要逐步加大对日常养护投入。整合不同管理部门、不同主体、不同来源的养护资金，统筹规划，集约运用，促进农村公路养护在使用财政预算资金方面发挥更大效益。

公路管理部门应加强与发改部门、财政部门间的沟通协调，对一些不影响农村公路整体规划的路面养护、道路设施修整、应急抢修进行简化，对养护工程项目的立项审批进行简化，以利于提高养护工作的效率。完善计划结算制度，加强对执行计划结果的监督检查，严格管理节余资金，避免被占用或挪作他用；对已占用的养护资金要尽快归还，提高存量资金使用效率。要严格按规定进行财务核算、严格进行科目核算，正确规范项目资金，规范项目资金的核算分类和列支。

5.加强农村公路养护资金使用情况的内部控制监督检查

各县（市）区应建立健全养护资金使用的内部控制监督机制，重大开支要经正规程序和领导集体研究审批。要突出内部控制的监督职能，对项目实行追踪，定期接受财政、审计等有关部门的监督检查。

对滞留、挪用养护资金和弄虚作假、截留资金等违规违法行为要严厉处罚。可以采取通报批评、缓拨、停拨资金、追缴存量资金等措施予以处理也可以追究单位和有关责任人的主体责任；如果构成犯罪的要依法移送司法机关严肃处理。

6.转变传统养护方式，建立长效养护机制，整体实现规范化养管

农村公路养护的核心是保证公路的通达及通畅能力，提高路况质量，凸显农村公路的经济效益和社会公益性。在按照市场化运作的目标下，在总结管养分离改革的基础上，努力探索符合当前实际的公路管理模式和养护运行机制。

一是积极推进公路养护市场化，完善竞争机制，促进养护成本降低，提升养护质量，发挥养护资金的效益。推广公路养护新技术、新方法、新材料，制定完善的农村公路养护工程质量验收标准，完善小修保养定额制度。二是提升农村公路日常养护。进一步完善安保工程建设，提高相应的安全防护和排水设施水平，加强日常保养和看护，减少损失，避免前修后坏。三是适当增加养护机械设备。尽快实现县域主干道清洁机械化。现有等级路面损害出现的问题和次数已超出了人工养护作业胜任的范围，道路日常养护工作必须逐步机械化。

“三分建、七分养”；建设花大钱，养护保效益。养护资金管理的好坏，直接关系着农村公路养护工作开展。单靠交通部门自我监督和自我约束难以全面把握资金的全部，必须要通过各个部门积极协作，履行“新常态”的、系统的资金监管职能，才能够对农村公路养护资金的预算执行实施有效监督和检查。

参考文献：

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