政策之源

陈秀娟

研究全球典型新能源汽车市场政策，对我国电动汽车产业发展起着推动作用

2015年，我国电动汽车迎来了初期爆发式增长。对此，业内的共识便是：这主要得益于国家及地方各级政府在政策上的大力扶持。然而，在国务院发展研究中心企业所副所长张永伟看来，在实际运用中，政策运用不当便会成为电动汽车发展过程中的一把“双刃剑”。

在这样的大背景下，汲取世界上其他国家电动汽车政策优势，结合中国自身政策优势，对中国电动汽车发展起着至关重要的作用。

2016年1月7日，中国电动汽车百人会召开了《新能源汽车政策工具包解析》发布会。据介绍，《新能源汽车政策工具包解析》是中国电动汽车百人会2015年九大研究课题之一，该课题对全球新能源汽车主要市场（中国、美国、欧洲、日本）的新能源汽车政策进行了梳理，汇总集成全球新能源汽车政策工具包大全，并基于中、美、欧、日新能源汽车的产业发展情况，对其各自的工具包使用情况进行介绍，分析这些政策在全球重点城市的实施情况及效果，对下一阶段我国新能源汽车政策的制定提出相应建议。

对此，张永伟表示，“过去我们对政策的认识存在误区，在实践当中也产生了一些不良效果。希望通过该课题研究，找到其他国家的亮点政策，为我所用，”以期更好地推动国内电动汽车产业发展。

那么，通过该课题的研究，在全球典型新能源汽车市场都有着怎样的政策特点？这些特点对我国的政策制定又有着怎样的启示？

在中国：亟须转换机制

据中国电动汽车百人会研究咨询部副主任张娟介绍，全球范围内新能源汽车产业政策可分为生产类、购置类、使用类和基础设施类四大类别。我国的新能源汽车推广政策主要集中在购置类和使用类上，涉及到生产类和基础设施类较少，而在激励工具方面，货币类政策数量占绝大多数。

通过对我国从2009年开始示范推广新能源汽车的90个示范城市进行分析，课题组发现，新能源汽车推广政策较多且较为多元化的城市，主要集中在华东地区，包括北京和杭州以及珠三角的部分城市。而对我国新能源乘用车销量影响较大政策，依次是购置类、基础设施类和使用类。其中，限购政策、公共充电桩管理系统相关政策、基础设施建设的直通窗口相关政策、电池回收利用补贴政策、不限行政策最为重要，其中仅有电池回收利用补贴政策为货币类政策。由此也可以看出，货币类政策并不是影响新能源乘用车销量的主要因素。

另外，课题组通过分析，发现现阶段我国的新能源汽车市场过于依赖政策的扶持和推广，而市场的调节作用并没有体现出来。

近几年来，“加大补贴力度”被视为我国新能源汽车产业发展最重要的手段，甚至认为补贴越多，产业就会发展越快。然而，张永伟则认为，补贴是一把双刃剑，特别是直接货币化的资助补贴是把双刃剑。“在产业发展初期，可以打开市场。但当产业进一步发展后，如果相应补贴退坡期间，没有其他非货币化的政策衔接，也将影响新能源汽车产业的发展。财政补贴政策必须要有良好的转换机制。”他说道。

张永伟坦言，我国的新能源汽车产业相关政策也存在一定的短板。如政策的协同性仍然存在一定的问题。我国出台的新能源汽车产业相关政策多为生产侧政策，而在与应用侧政策相互协同方面仍然存在欠缺。他以充电桩举例，如果新能源汽车的生产、交通、电力、信息等主管部门能够协同联动，充电桩的问题就能够得到更好地解决，这也将实现新能源汽车推广工作的进一步推进。

对此，张永伟进一步解释：实际上，过去电动汽车扶植政策主要围绕“造车”展开。但当电动汽车真正上路后，如何让车主更加便捷地“用车”成为这一阶段的政策研究重点。正是由于电动汽车在不同发展阶段所需要的配套政策并不相同，所以产业亟须必要的政策转换机制。“我国政策调整的相应机制仍然欠缺。如果对某些政策过于依赖，当政策调整或新政出台时，政策间的协调压力将会变大，这也将影响到整个新能源汽车产业的发展。”他说道。

对此，张娟也表示，在新能源汽车推广前期，限购政策极大地推动了我国新能源汽车的推广；公共充电桩管理系统与基础设施建设的直通窗口等政策为各方提供更好的服务，不限号出行为车主提供更加便利的出行，因此也促进了新能源汽车的销量增长。而电池回收利用补贴政策完善了新能源汽车产业链布局，也是一种较为全面和完善的扶持政策。

而对于购置补贴这一块，张娟表示，购置补贴与新能源汽车销量并没有较强的相关性。造成这一现象主要在于，首先，汽车的总体价格才是消费者决定是否购买新能源汽车的决定性因素，而尽管我国的新能源汽车购置补贴额度很大，但扣除补贴后，新能源汽车价格与传统燃油车价格仍有较大差距。其次，由于目前我国新能源汽车市场已经进入示范推广期，补贴对于新能源汽车市场的刺激远不如之前的市场导入期，因此，现阶段购置补贴对于扩大新能源汽车推广的作用有限。

此外，课题组还认为，各地在政策制定上应该加强全产业链政策的支持力度，特别是基础设施领域和技术研发领域，以推动我国新能源汽车推广工作更好地进行。

在美国：最佳经验渐显

据张娟介绍，美国的电动车鼓励政策尤为多种多样，不仅是联邦政府，许多州政府、地方政府、电力公司和汽车制造商也都在促进民众认识和购买先进的电动汽车并辅以必要的管理、充电基础设施和财政支持。

课题组从不同层面对美国在降低电动车成本和促进电动车销售方面的政策措施的影响作用进行评估，对比了2013年和2014年美国国家及各城市通过电动车销售鼓励措施为消费者带来的货币化总收益。数据显示如图一：

2014年各州和美国25个人口最多的城市电动车鼓励政策为电动车消费者带来的收益汇总和对比通过本次研究，课题组得出了以下几个结论：

第一，州级和城市级电动车鼓励措施在降低电动车实际购买和使用成本方面起着重要的前期作用。部分州和城市实施了大量电动车鼓励措施，包括加利福尼亚州（旧金山、洛杉矶、圣地亚哥）、佐治亚州（亚特兰大）、俄勒冈州（波特兰）和华盛顿州（西雅图），其电动车销售份额大约是全国平均水平的2?3倍。通过统计回归发现，消费者从鼓励措施中获得的货币化总收益与BEV销量是明显呈正向关联的。这些发现表明今后在鼓励电动车销售方面，切实降低电动车购车和用车的总成本才是行之有效的鼓励措施。

第二，适当的政策设计和城市发展战略能够更加有效地促进电动车销售。由于政策设计上的不同，同类型的电动车政策也可能会产生不同的收益。就直接补贴而言，直接提供简单的税务信用额或在购车时返现能够更明显地吸引消费者。例如为电动车提供拼车专用车道使用权，将交通流量很大的车道指定为拼车专用车道，就会让那些希望避免严重交通拥堵的电动车车主获得更大的收益。另外，在大部分城市，公用基础设施便利程度也都与电动车的使用率呈正向关联，说明投资公用充电基础设施是非常有效的投资，比投资直接鼓励措施更好，特别是从城市层面来讲。

第三，推进电动车的最佳实践经验正逐渐浮出水面。电动车推进方面的先驱为其他州和城市提供了大量参考经验。消费者鼓励措施、电动车充电基础设施、车型选择范围和各城市推进电动车认知程度的措施都与推进电动车发展呈正向关联。在加州的城市中，电动车消费者从加州的车辆和燃料政策、长期消费者鼓励措施以及城市层面实施的推进措施中获得了收益。而这所带来的成效就是加州的电动车使用率一直高于美国的平均水平。这一分析定量支持了传统的“生态系统模式”的智慧，所有相关方——各州、地方、公众和私人都为早期电动车市场的成长起到了关键作用和重大影响。

第四，城市是政府、汽车行业、电力公司和鼓励政策合作的关键点。即使是同一个州的城市，电动车市场发展进程也有所差异。一些关键鼓励措施的收益，比如拼车专用车道使用权和使用公用充电装置，通常都会在城市层面体现出来，即便鼓励措施是从州级层面提供的。各城市可以更主动地和州级以及联邦管理部门合作（为了增加和优先获得公众资金支持），和非盈利团体合作（为了扩大影响范围和支持改进政策），和供电企业合作（为了共同推进和鼓励电动车），和当地商业企业合作（为了在工作场所建设充电基础设施）以及和车辆生产企业合作（为了增加车型选择范围以及加强市场和服务范围），从而将多方面的努力结合到一起。

在日本：偏向燃料电池车

据张娟介绍，近年来，日本对于新一代汽车的投入力度逐渐加大，并制定了面向未来的《新一代汽车战略2010》。以此战略为前提，日本政府经济产业省和国土交通省等相关部门制定了一系列的财税和非财税政策，大力推动新一代汽车的普及、基础设施的建设以及新一代汽车社会的构筑。在日本，新一代汽车包括混合动力车（HEV）、纯电动车（EV）、插电式混合动力车（PHEV）、燃料电池车（FCV）、清洁柴油车（CDV），以及天然气车（CNG）等低排量、低能耗车型。日本没有节能汽车（如HEV）和新能源汽车（如EV、PHEV、FCV）的政策区分。

课题组研究发现：在财税政策上，日本政府针对新能源汽车的购置和使用、充电站和加氢站等基础设施的普及，先后出台了一系列财税政策。经济产业省先后实施了“环保车补贴”、“清洁能源汽车导入补贴”、“充电设施补贴”、“加氢设备补贴”，以及“绿色税制”和“环保车减税”等新财税政策。此外，还在18个地区设立了“EV/PHEV城市”示范区，以示范城市的方式推广新能源汽车的范本。日本各地方政府也分别对新一代汽车给予适当的政策补贴。

然而，由于EV/PHEV在充电时间、续航里程等方面依然存在技术瓶颈，销量一直徘徊不前。2014年12月，丰田的首款燃料电池车Mirai（未来号）率先上市，领跑全球FCV，其前期市场表现显示出强劲态势。在2014年6月，日本政府公布了《氢/燃料电池战略规划》，提出全力打造“氢社会”的新能源战略，政府的政策重点也开始从EV/PHEV等电动汽车系向燃料电池车转移。FCV将是日本新能源汽车发展的战略重点，其市场潜力或将大于EV/PHEV等电动汽车。

在欧洲：以财税激励为主

对于欧洲的政策情况，课题组通过对德国、法国、英国、荷兰、挪威五个国家的政策情况和效果进行了分别的评述及五国中重点城市案例分析。通过这五个国家及财税激励的量化评估与新能源汽车市场份额的对比，探索各国激励政策的特色和对新能源乘用车销量的影响。相关数据见图二：

欧洲五国十城电动汽车财税激励政策与充电桩密度及新车市场份额

课题组通过研究，得出以下结论：

第一，财税激励是目前欧洲电动汽车的推动最重要的因素，激励水平越高的国家和城市，其电动化进展越成功。单独的财税激励还不足以保障电动汽车的采用，需要不断采取措施来创造消费者的认知，例如建立电动汽车共享平台、公共领域引入电动汽车以及其他针对消费者的宣传活动等。这些措施在提高电动汽车的认可度上很普遍也十分有效。

第二，充电基础设施的便利性是电动汽车发展的先决条件，可以有效克服里程焦虑。研究发现，充电基础设施越密集的国家和地区，电动汽车市场占有率越高。

第三，通过实施强有力的国家层面的政策或战略，政府可以保证电动汽车激励政策之间的内聚力。地区和城市级政策作为国家政策的补充，可以更加适应当地的实际需求。

第四，在政策设计时，政府需要考虑财政的可持续性，因为稳定的激励及有保障的资金支持标志着对电动汽车长期的支持。交叉补贴被认为是财政可持续性的一个潜在的解决方案。

通过对中、美、欧、日新能源汽车市场政策的梳理，发现目前国内外主要通过货币类激励推动新能源汽车的发展；且激励工具主要集中在购置和使用环节，在生产研发以及基础设施方面的激励工具种类相对较少。当然，这也和四个环节本身的特点有关，在购置和使用环节，可以激励的点相对于生产研发及基础设施来说，比较灵活。

对此，张永伟认为，在美国，最具吸引力的政策是碳排放方面的相关政策。该政策可能是未来产业政策研究的又一重点。而日本政府技术路线方面的选择机制，也值得我们学习和借鉴，“能够基于市场判断的技术路线和产业化路线风险就偏低一点”。

另一方面，从市场驱动的角度上讲，新能源汽车前期市场较小，政府大力促进新能源汽车的销售，并完善车辆使用环境，将反过来推动企业的生产研发，从这个角度上讲，目前大量的工具集中于车辆的购置和使用阶段，符合新能源汽车推广应用的阶段性需求。但是，新能源汽车的推广使用，必须依靠更为完善的充换电基础设施的布局，而目前从全球看，在基础设施建设运营上的激励工具相对于车辆端的激励还不够。