关于提高被征地农民土地增值收益的探讨

蒋博

摘 要：在集体土地被征收过程中，农民获得的直接征地补偿普遍不高，征地后获得土地增值收益更是少之又少。通过分析原因，建立被征地农民土地增值收益分配的约束机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例，让被征地农民得到更多社会发展红利，是经济社会发展转型过程中值得探讨的问题。

关键词：征地制度；增值收益；分配機制

中图分类号：F321 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0029-02

随着经济社会的发展，城市规模不断扩大。在集体土地被征收的过程中，被征地农民除了获得直接的土地补偿费、身份由农民转变为城镇居民之外，并没有得到更全面的生活保障，也很少参与到土地增值收益分配之中。笔者通过分析被征地农民在土地征收中的收益情况，以及在土地增值收益方面缺失的原因，试图构建被征地农民分享土地增值收益的长效机制。

一、被征地农民获得土地收益的情况

我国目前征收集体土地的补偿费主要包括土地补偿、安置补助费、青苗费及地上附着物补偿，但是农民得到的补偿费总体上并不高。以南京市为例，在城市近郊村集体人均0.7—1.5亩土地，土地征收后，被征地农民获得不超过2.4万元/亩的土地补偿费和4万元/亩的青苗附着物补偿费。除此之外，没有其他的现金补偿。

在目前的土地征收制度下，从被征地农民身份到城镇居民的转变简单直接。仍然以南京市为例，按照南京市劳动部门规定，征用地单位再缴纳9.02万元/人的安置补助费用之后，被征地农民的身份转为城镇居民。失地农民在达到退休年龄后可以获得约860元/月的退休金，也可以随社会保障水平的动态增加。但在未达到退休年龄之前，没有其他的生活补助，也没有进行其他的工作技能培训。

二、被征地农民难以获得土地增值收益的原因

对于失去土地经营权的被征地农民来说，如果没有其他劳动技能，单靠比较低的征地补偿，则生活难以为继。在没有就业培训或接受教育的条件下，如果能够获得更好的生活保障，获得更多的土地增值收益，这远比得到土地补偿费意义重大。

现行的农地征收补偿原则上是一次性货币补偿失地农民及其集体经济组织，割断了农民分享土地增值收益的路径。按国务院发展研究中心课题组的数据，征地之后的土地增值收益分配为，投资者获得的收益占40%—50%，城市政府占20%—30%，村级组织占25%—30%，农民拿到的补偿款，最多只能占土地增值收益的5%—10%。被征地农民获得土地增值比例极低，农民也难以参与到土地增值收益分配之中，主要原因有以下几个方面。

（一）政府公权力的垄断

我国对被征地农民补偿过低是因为在征地补偿中农民没有平等协商的地位。从所有权的转移角度来看，征地虽然带有行政强制的行为，但实质是一种土地所有权交易行为。根据市场经济规律，交易价格应是买卖双方平等议价协商的结果。而当前我国征地价格为政府定价，农民在征地过程中谈判协商力量微弱，几乎没有议价能力。这种基于法律所赋予的征地权力，实际是一种政府公权力的垄断。

（二）权利的不平等

在二元制土地所有制下，集体土地所有权和国有土地所有权权利不平等。我国现存两种土地所有权。根据《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有；农村和城郊的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留山属于农民集体所有。同样是法律上的“土地所有权”，两种土地所有权所享有的权利存在着极大的不平等。城市开发建设用的是国有土地，集体土地不能转让、出租，不能用于城市建设，农用地转为非农用地必须通过征地这唯一的途径，国有土地所有权表现为“更高一级”的土地所有权。

两种土地所有权在经济实现上也表现得极不平等：征地是土地所有权的一次性转移，是土地所有权的买卖价格；国家土地所有权往往表现为土地使用权一定年期使用价格。

（三）集体经济组织弱势

在征地过程中主要有政府、集体经济组织、农民三个主体的参与。政府是征地者，拥有法律赋予的强制征地权。集体经济组织是集体土地的所有者，拥有集体土地的所有权。农民拥有土地承包经营权、宅基地使用权等。在征地过程中，集体土地产权被虚化，从而影响了集体经济组织行使土地所有权。而作为集体经济组织主体的概念界定模糊，在主张权利以及行使权利时，没有明确的代表，也没有明确的法律归属。因此，在国家作为主体征收中，集体土地所有权的代表——集体经济组织反而显得虚弱无力。

（四）“土地财政”的强大吸引力

在集体土地被征收后，经过基础设施的配套完善之后，转变为国有建设用地，从而进入土地市场售卖。1994年分税制改革之后，地方政府把土地出让金作为预算收入外补充地方财政的一种重要手段。这种依托土地出让的“土地财政”也是地方政府的最佳选择。有数据统计，2013年地方政府土地出让金收入决算数位39073亿元，占地方本级财政收入近六成。与此同时，随着房地产市场的飞速发展，土地拍卖市场“地王”不断涌现，地价、房价不断攀升，而农民的征地补偿远远没有获得相应增长。有研究指出，拍卖出让的集体土地最高出让价与最低征地价之比接近123：1，最低出让价与最高征地价有100万元的差距。所以，低廉的土地补偿价格背后是高额的土地拍卖价格，在压低征地成本之后往往获得更多的土地增值收益。

三、建立被征地农民土地增值收益分配的约束机制

当前的土地征收制度对征地补偿价格规定过于死板，随着市场经济的深入发展，已经表现得不合时宜。要真正建立被征地农民土地增值收益分配约束机制，行之有效的办法是对现行征地制度进行一系列改革，建立“明确界定公共利益范围，推行农村经营性建设用地入市流转，明确集体经济组织的法律地位，逐步减少土地财政的依赖”的新制度。

（一）明确界定公共利益范围

既要保护农民利益，也要协调城市化过程中经济发展对用地的需求，尤其是对“公共利益”范围内用地需求的保障。征地制度改革中，应当严格区分“公共利益”范围用地和“非公共利益”范围用地，对不同领域实行不同的农地转化路径。公益性用地由政府征收，参照市场价格支付征地补偿。在“公共利益”领域范围内实行征地制度，要以给予农民公平合理的补偿为前提，以土地的市场价值为基础进行定价补偿，不能以“公共利益”为由损害农民利益。在征地程序中，要保障农民的话语权、议价权，保障在征地中农民拥有一定的自主选择、自主决策权，保障农民维权渠道畅通。

（二）推行农村经营性建设用地入市流转

探索集体经营性建设用地入市，维护农民土地财产权益，逐步建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。允许集体建设用地在符合土地规划的条件下上市流转，通过市场机制进行土地资源配置，逐步建立起农村土地征收与集体经营性建设用地入市的关联。比如，在征收集体土地后，就地或异地返还给被征地农民集体经济组织一定比例建设用地指标。这些建设用地在获得集体经济组织成员一致同意之后，由本村自行开发（可以采取入股或者其他合作方式），除了不得用于商品住房开发之外，可以进行一些生态农家乐、酒店、商业或者旅游开发。这样，被征地农民即使在失去土地，没有更好的就业机会的情况下，也能够保证获得一部分自主的建设用地开发权，获得长期的土地红利，从而直接参与到了土地增值收益的分配中。

（三）明确集体经济组织的法律地位

从民法角度看，我国存在自然人、法人和其他组织的三种民事主体。集体经济组织在农村是一个社会主体，是集体所有制的一种组织形式。目前我国没有一部法律明确过集体经济组织的地位，也没有肯定过其民事主体的地位。所以，在法律概念模糊的情況下，对于集体土地权益的主张必然没有法律支撑。因此，必须明确集体经济组织的法律地位，从名称、财产、行为能力等方面进行界定，使其拥有物权属性的土地承包经营权、宅基地使用权等，享受完整的权利约束和法律地位。

（四）逐步减少土地财政的依赖

土地财政在土地制度改革、高地价高房价等问题上一直饱受争议。地方政府的土地财政依赖、GDP政绩考核等利益驱动与征地问题也密切相关。由于征地补偿偏低，损害了农民利益，透支了土地未来收益，推动了高房价，同时也存在土地抵押的风险。因此，在城市建设和发展中减少土地财政的依赖，需要全面、深入的制度改革。首先，要坚持推进土地集约节约利用，实施建设用地总量控制、城市规模边界划定，努力盘活存量建设用地。其次，转变土地利用方式，促进新兴产业、高新技术产业发展，促进科技创新。再次，引导农业产业发展，推动农业适度规模经营，发展现代农业和旅游业。

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